Christian Ullrich
2012-12-27
Informationstechnologie ist heutzutage aus Organisationen jedweder Art und Größe nicht mehr wegzudenken. Sie unterstützt nicht die Auftragserfüllung, sondern ist deren Grundlage. [1]
IT-Outsourcing beschreibt die Auslagerung von bisher im Betrieb erledigten Aufgaben der Informationstechnik an einen externen Dienstleister. Dabei werden meistens Systeme und Personal an diesem übernommen und anschließend für das auslagerte Unternehmen eingesetzt. [2]
Wirtschaft: Die Wirtschaft lagert seit Jahren gezielt und konsequent Teile ihrer Informationstechnik an Partner aus. Insbesondere die strategische Konzentration auf das Kerngeschäft sowie die Kostenvorteile werden als Vorteile gewertet. Das Thema IT-Outsourcing in der Wirtschaft wird weltweit wissenschaftlich vielfach untersucht.
Öffentliche Verwaltung: IT-Outsourcing wird auch verstärkt in der öffentlichen Verwaltung umgesetzt. Insbesondere die Vereinigten Staaten, Großbritannien und Australien sind hier als Vorreiter zu nennen. In Deutschland ist die Zahl der abgeschlossenen IT-Outsourcing-Projekte in der öffentlichen Verwaltung weiterhin sehr gering. Zwar gibt es zahlreiche Beispiele für die Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Verwaltung und der Wirtschaft. Die meisten dieser Projekte sind jedoch klassische Entwicklungs- oder Modernisierungsprojekte. Zudem werden zunehmend Public-Private Partnerships gebildet, um IT-Systeme an diese zu übergeben. Eine Fusion der IT-Abteilungen mehrerer öffentlicher Organisationen kann zudem Synergieeffekte ergeben. Aufgrund von Problemen bei öffentlichen IT-Projekten wird beim Outsourcing Zurückhaltung gewahrt. Infolgedessen ist das Thema in Deutschland bisher nur in geringem Umfang untersucht worden.
Der Titel dieser Arbeit eröffnet nun einige Fragestellungen. Um das Thema für Deutschland näher zu betrachten, wird das IT-Outsourcing in der Wirtschaft mit dem in der öffentlichen Verwaltung verglichen. Entsprechend werden drei zentrale Fragestellungen betrachtet:
Dabei wird die Arbeit in vier Themenkomplexe unterteilt:
Die Arbeit stellt ausdrücklich keinen Ratgeber für mögliche Projekte dar. Vielmehr soll ein Überblick über die behandelten Einzelaspekte gegeben werden, um anschließend einen analytischen Vergleich vorzunehmen.
Die Analyse des Themas IT-Outsourcing lässt sich in verschiedene Kategorien unterteilen. Insbesondere die wissenschaftliche Literatur konzentriert sich häufig auf eine oder mehrere der folgenden Perspektiven. [3]
Grundsätzlich sind die IT-Outsourcing-Determinanten der Unternehmen zu nennen. An ihnen lässt sich ablesen, unter welchen Rahmenbedingungen und mit welchen Umsetzungsstrategien ein Projekt zum Erfolg führen kann. Als wichtig werden dabei die strategischen Entscheidungen genannt, etwa die ausgelagerten Funktionen oder Systeme. Zudem gelten die vertragliche Ausgestaltung sowie das Verhältnis zwischen den Partnern auf persönlicher und technischer Ebene als relevant. Dabei werden die Projekte und die beteiligten Unternehmen untersucht und geprüft, welche Konstellationen zum Erfolg führen. Beispiele sind finanzielle Attribute, Größenunterschiede oder Branchen.
Die IT-Outsourcing-Strategie beschreibt die Absichten, Beweggründe und Ziele der Organisationen bei der Auslagerung ihrer IT. Dabei wird analysiert, inwiefern sich diese aufgrund der oben genannten Organisationsunterschiede voneinander unterscheiden. Zudem werden die strategischen Auswirkungen des Outsourcings von Informationstechnologie untersucht.
Wichtig für den Erfolg von Projekten sind die IT-Outsourcing-Risiken. Diese werden in der Regel als sich negativ auf das Projekt auswirkende Eigenschaften oder Vorgänge definiert. Als Risikomanagement wird eine Reihe von Aktivitäten zur Ermittlung, Beurteilung und Priorisierung von Gefahren bezeichnet. Zudem gilt es, Vermeidungsstrategien zu entwickeln.
Die Untersuchung der Voraussetzungen von Anbietern und Kunden umfasst die oben genannten Themenkomplexe. Diese werden als Leistungsfähigkeit, Erfahrung und Personalausstattung definiert, die die beiden Partner zur Zusammenarbeit befähigen. Dabei gilt es zu ermitteln, welche Voraussetzungen der Kunde erfüllen muss, um einen Outsourcing-Anbieter zu suchen und mit diesem zusammenzuarbeiten, und welche Voraussetzungen die Kunden bei den Anbietern erwarten dürfen.
Für eine ganzheitliche Betrachtung sind zudem die Sourcing- und Shoring-Strategien zu berücksichtigen. Dabei werden die verschiedenen Formen der Zusammenarbeit von Unternehmen untersucht, teilweise über Ländergrenzen hinweg.
Die Recherche und Analyse der Literatur erfolgen mittels einer kombinierten Vorgehensweise. Zuerst werden universitäre Literaturdatenbanken und Google Scholar auf relevante Begrifflichkeiten in Englisch und Deutsch durchsucht. Aufgrund des großen Umfangs der Suchergebnisse wird die Literatur grob gegliedert, wobei zunächst Übersichtsarbeiten und Literaturzusammenfassungen analysiert werden. Diese Arbeiten helfen bei der weiteren Literaturanalyse. Aufgrund der geringen Anzahl an Arbeiten zu deutschen IT-Projekten wird eine weitere Recherche in Suchmaschinen wie Google Search und Microsoft Bing durchgeführt. Diese ergeben weitere hilfreiche Arbeiten, beispielsweise Projektberichte der öffentlichen Verwaltung oder Tagungsunterlagen.
Grundsätzlich wird die Arbeit in die in 1.1 genannten vier Themenkomplexe untergliedert, wodurch die Untersuchung strukturiert wird. Die Einteilung wird in ähnlicher Weise auch in anderen Arbeiten zum Thema vorgenommen. Aufgrund des Umfangs des Themas wird eine Auswahl an Teilaspekten getroffen, wobei die strategische und die operative Herangehensweise ausschlaggebend sind. Grundsätzlich wird die Ausgangslage der Organisation untersucht, um die Bedingungen und Voraussetzungen für die weitere Vorgehensweise zu ermitteln. Nach der Erstellung einer Organisationsstrategie wird in der Regel eine IT-Strategie daraus abgeleitet. In dieser kann eine Strategie für das Outsourcing von Teilen oder von allen IT-Systemen enthalten sein. Insofern ist eine Untersuchung der Ziele des IT-Outsourcings naheliegend. In der Vergangenheit sind IT-Projekte sowohl in der Wirtschaft als auch in der öffentlichen Verwaltung mehrfach gescheitert. Dadurch werden zukünftige Projekte, insbesondere in der öffentlichen Verwaltung, kritisch betrachtet, da hier Steuermittel verwendet werden und ein umsichtiger Umgang damit erwartet wird. Somit ergeben sich die Probleme und Risiken von IT-Outsourcing-Projekten als zweiter Untersuchungsgegenstand. Um Schlussfolgerungen für zukünftige Projekte aufzustellen und der Arbeit einen praktischen Aspekt zu verleihen, werden im letzten Teil Methoden zur erfolgreichen Umsetzung von IT-Outsourcing-Projekten verglichen. Die Arbeit hält sich demnach auch an die Gliederung im Projektmanagement: Es werden die Lage, der Auftrag, die Durchführung sowie die Unterstützung beim IT-Outsourcing beschrieben.
Bei der Untersuchung der vier in 1.1 genannten Themenkomplexe wird zunächst die wirtschaftliche Situation analysiert. Die Erfahrungen der Wirtschaft sind aufgrund der hohen Anzahl an durchgeführten Projekten als allgemeingültig anzusehen. Da Projekte heutzutage nach international anerkannten Standards durchgeführt werden, wird dabei hauptsächlich auf englischsprachige Quellen Bezug genommen. Im zweiten Abschnitt wird jeweils die Situation in der öffentlichen Verwaltung analysiert. Da diese Arbeit die deutsche öffentliche Verwaltung untersucht, werden überwiegend nationale Quellen zur Analyse herangezogen. Verwandte Themenbereiche werden ebenfalls eingeschlossen, sofern sich die Ergebnisse auf das IT-Outsourcing anwenden lassen. Anschließend werden in jedem Bereich die Ergebnisse der Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung verglichen.
Entscheidend für eine zielorientierte Untersuchung ist nicht zuletzt eine präzise Definition der verwendeten Begrifflichkeiten. Gerade in der sich schnell wandelnden Informationstechnologie etablieren sich immer wieder neue Begriffe, die häufig auch zum Zweck des Marketings verwendet werden. Problematisch ist, dass die Wissenschaft erst im Laufe der Zeit genauere Definitionen nachreicht. Dieser Teil der Arbeit soll zudem helfen, den Fokus zu definieren.
Es werden verschiedene Begrifflichkeiten erklärt und gegeneinander abgegrenzt. In der öffentlichen Diskussion werden diese sehr unterschiedlich verwendet. Aber auch in wissenschaftlichen Artikeln werden diese in der Regel nicht einheitlich verwendet. Beispiele sind die Vermengung von Outsourcing und Offshoring sowie das funktionale Outsourcing und das Business-Process-Outsourcing.
Die öffentliche Verwaltung unterscheidet sich von der privaten Wirtschaft in einigen zentralen Elementen. Diese sind sowohl rechtlicher als auch organisatorischer Natur. Der bedeutendste Unterschied ist die Rechtsgrundlage der Tätigkeit. Während Unternehmen auf Initiative der Shareholder wirtschaften und unter Berücksichtigung der anderen Stakeholder deren wirtschaftlichen Interessen vertreten, arbeitet die öffentliche Verwaltung auf Grundlage von Rechtsvorschriften. Zudem wird sie nicht zum Zwecke der Gewinnerzielung tätig, sondern dient der Bewältigung hoheitlicher Aufgaben. Sie dient damit je nach Sichtweise direkt der Gesellschaft als Ganzes (natürliche und juristische Personen) oder einer Gebietskörperschaft (Staat, Land, Kommune). Nachfolgend wird die öffentliche Verwaltung für diese Arbeit formal von der Wirtschaft abgegrenzt:
Als Verwaltung im organisatorischen Sinn werden Organisationen eingeordnet, die gemäß der Definition der staatlichen Verwaltungsordnung als Verwaltung gelten. Dies schließt insbesondere Verwaltungsträger und -organe ein. Ausdrücklich ausgenommen sind Verwaltungsabteilungen in Parlamenten und Gerichten. Da sich Strukturen und Prozesse sehr ähneln, werden die verwaltenden Abteilungen in dieser Arbeit ausdrücklich einbezogen. [4]
Die Verwaltung im materiellen und formellen Sinn bezeichnet jene Tätigkeiten des Staates, die ihm die Verwaltung zum Auftrag hat. Dies schließt Organisationen aus, die Gesetzgebung oder Rechtsprechung in ihren Aufgaben ausüben. Für diese Arbeit wird die Definition auf Letztere ausgeweitet. [5]
Nach der Definition der Träger werden zudem weitere Organisationen der öffentlichen Verwaltung mitgezählt. Dies sind unter anderem Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und beliehene Unternehmer. Diese Definition ist sehr umfassend, zum Beispiel zählen auch Universitäten, Kirchen, Kammern, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, Museen, Stadtwerke, Schornsteinfeger und Prüfgesellschaften (TÜV, DEKRA) dazu.
Weiterhin bietet die Abgrenzung der Privatwirtschaft eine ergänzende Möglichkeit zur Definition. Unternehmen grenzen ihre Geschäftsaktivitäten für die öffentliche Verwaltung (Public Sector) oftmals von denen für andere Unternehmen (Business to Business) oder für Endkunden (Business to Consumer) ab. Die verschiedenen Kundengruppen werden dann von unterschiedlichen Geschäftsbereichen bedient. [6]
Bei der Betrachtung des Themas Outsourcing ist die Abgrenzung der unterschiedlichen Sourcing-Strategien entscheidend. Dabei wird das Verhältnis zwischen IT-Anbietern und Abnehmern (Nutzern) untersucht. Sourcing-Strategien in Geschäftsprozessen, zum Beispiel durch Shared-Service-Center oder Business-Process-Outsourcing, sind nicht Gegenstand dieser Arbeit. Nach Bucht, Eul, Schulte-Croonenberg kann sich die IT-Organisation organisatorisch folgendermaßen darstellen: [7]
Eine interne IT-Abteilung gleicht der anderer funktionaler Abteilungen wie etwa der Personal- oder Controlling-Abteilungen. Mitarbeiter befinden sich in derselben Organisation (Unternehmen oder Verwaltung) wie diese und bilden eine funktionale Einheit. Sie betreut und berät die Organisation in allen Fragen der Informationstechnik.
Eine Zwischenform ist der interne IT-Dienstleister. Dabei wird innerhalb der Organisation eine neue juristische Person gegründet. Diese bündelt alle IT-relevanten Tätigkeiten und erfüllt damit alle Anforderungen der einzelnen Geschäftsbereiche oder Abteilungen. Durch die Bündelung soll insbesondere eine saubere organisatorische Struktur erreicht und damit die Qualität der Dienstleistung verbessert werden. Die Zusammenlegung einzelner IT-Abteilungen soll zudem Skaleneffekte und Kostensenkungen erzielen. Ziel ist dabei der Bezug von IT-Leistungen zu Preisen und zur Qualität externer Anbieter. Gleichzeitig soll die Kontrolle der Leistungserbringung vollständig in der Organisation liegen.
Der letztlich folgerichtige Schritt ist das IT-Outsourcing. Dabei wird der interne IT-Dienstleister vom Outsourcinggeber an den Outsourcingnehmer, einen externen IT-Dienstleister, verkauft. Oftmals wechselt dabei die überwiegende Zahl der IT-Systeme den Eigentümer. Nicht selten wird zudem ein Teil oder das gesamte Personal übernommen.
Hirschheim und Lacity beschreiben das IT-Insourcing als die Wiedereingliederung von IT-Systemen in das eigene Unternehmen. Ob diese schon immer von einem Dienstleister betrieben oder zuvor ausgelagert wurden, ist hierbei nicht relevant. Auch fremde Leistungen von Partnern können eingegliedert werden. Vorteile sind die geringere Abhängigkeit und damit die Reduzierung bestimmter Risiken. Auch gescheiterte Outsourcing-Projekte sind häufig der Grund für eine Wiedereingliederung. [8]
Im Gegensatz zur Sourcing-Strategie, die die Leistungserbringung organisatorisch definiert, beschreibt die Shoring-Strategie die geografische Abgrenzung der Leistungserbringung. Sourcing- und Shoring-Strategien sind in der Regel nicht kombinierbar.
Das Onshoring beschreibt die Verlagerung oder Beibehaltung der Leistungserbringung in das Herkunftsland des Unternehmens beziehungsweise an den Ort der restlichen Wertschöpfungskette. Dies ist die klassische und einfachste Herangehensweise, da dadurch die Transaktionskosten gering gehalten werden. Auf der anderen Seite können die Produktionskosten insbesondere in den Industrieländern höher ausfallen, da sich das Lohnniveau dort höher befindet. Es bietet bessere Kontroll- und Einflussmöglichkeiten für die Auftraggeber, eine einheitliche Sprache, keine Zeitverschiebungen und zudem ein besseres Image für das Unternehmen im Heimatmarkt, da keine Stellen ins Ausland verlagert werden. [9]
Im Gegensatz dazu wird beim Offshoring die funktionale Einheit oder ein Geschäftsprozess in ein anderes Land verlagert. Dies bietet bei gut geplanten Projekten einige Vorteile. Zum einen lassen sich durch das geringere Lohnniveau Lohnkosten einsparen. Auch der erweiterte Arbeitsmarkt und die Zeitverschiebung in heutigen Arbeitsprozessen können Vorteile bieten. Beim sogenannten Follow-the-sun-Prinzip wird rund um die Uhr global an einem Projekt gearbeitet. Nachteile sind höhere Transaktionskosten aufgrund erhöhten Administrationsaufwands, kultureller Unterschiede und eines negativen Images in den Industrieländern. In der breiten Bevölkerung bestehen häufig Wissenslücken und Vorurteile, die Unternehmen bereits zu einer Strategieänderung veranlasst haben. Entscheidend ist in jedem Fall eine gut geplante Umsetzung sowie Erfahrung im Zielland. [10]
Zu unterscheiden sind dabei Nearshoring und Farshoring. Ersteres beschreibt die Verlagerung in ein Land der näheren Umgebung, oft in ein Nachbarland. Aus deutscher Sicht wären dies Länder in Ost- oder Südeuropa, beispielsweise Polen, Tschechien oder Bulgarien. Beim Farshoring werden die Lohnkostenvorteile von Schwellenländern genutzt; das beste Beispiel hierfür ist Indien. Die weite Entfernung kann durch erhöhte Transaktionskosten, etwa Reisekosten, die Lohnkostenvorteile wieder aufwiegen. Beide Begriffe haben sich noch nicht vollständig durchgesetzt, sind zur Abgrenzung jedoch von Vorteil. [11] [12]
In den letzten Jahren wurde das Outsourcing in der Informationstechnik stetig weiterentwickelt und an neue Gegebenheiten angepasst. Die Abgrenzung einzelner funktionaler Bereiche des IT-Outsourcings wird sehr unterschiedlich gehandhabt; nachfolgend eine Festlegung für diese Arbeit:
Das Infrastruktur-Outsourcing in Verbindung mit dem Outsourcing des Systembetriebs wird als Auslagerung der Systeme an sich sowie ihres Betriebs beschrieben. Zur IT-Infrastruktur zählen unter anderem Rechenzentren, einzelne Server, Desktops und Netzwerke. Zudem werden in der Definition auch Standardsoftware wie ERP-Systeme oder Collaboration-Software einbezogen. Eine Kombination aus Auslagerung der Systeme und des Betriebs erscheint heutzutage nicht nur sinnvoll, sondern oftmals unausweichlich; somit ist dies mittlerweile die verbreitetste Form des IT-Outsourcings. [13] [14]
Beim Outsourcing der Softwarewartung wird die Anpassung von Standard- oder Individualsoftware an Veränderungen der Geschäftsprozesse oder der Unternehmensorganisation ausgelagert. Diese Anpassungen sind unabhängig vom Betrieb der Anwendung. Insbesondere bei Individualsoftware erscheint die Kombination aus der Auslagerung der Infrastruktur, des Betriebs und der Softwarewartung jedoch sinnvoll. [15]
Die Systemintegration stellt die Verbindung zwischen den verschiedenen Komponenten der IT-Landschaft sicher. Da fortlaufend Hard- und Softwarekomponenten aktualisiert, geändert oder neu eingeführt werden, ist auch eine ständige Anpassung an die bestehende Umgebung notwendig. Bei guter Planung kann diese heutzutage auf gleichmäßigem Niveau erfolgen, sodass keine Sprünge im Ressourcenbedarf auftreten. [16]
Bei allen Formen der Kooperation ist Beratung einer der wesentlichen Bestandteile. Somit ist dies in der Regel kein eigenständiges Element. Davon abweichend werden jedoch auch reine IT-Beratungsprojekte vergeben. Dies sind zum Beispiel Studien zur Vorbereitung einer Ausschreibung.
Eine Erweiterung des Outsourcings um Infrastruktur, Systembetrieb und Softwarewartung ist das Application-Service-Providing. Hierbei werden Anwendungen von einem externen Dienstleister betrieben. Dabei wird oftmals aus allen Komponenten, von der Server-Hardware bis zur Weiterentwicklung der Anwendung, ein Paket geschnürt und zum Festpreis bereitgestellt. [17]
Eine Weiterentwicklung ist Software as a Service. Dabei wird eine Anwendung nicht exklusiv für einen Kunden betrieben, sondern allen interessierten Kunden zugänglich gemacht. Somit können diese die Anwendung kurzfristig und häufig mit kurzer Vertragslaufzeit mieten. Dieses Modell ist erst durch schnelle Internetverbindungen möglich geworden, da eine Bereitstellung in der Regel über diese erfolgt. [18] [19]
Von Shared Service Center und Business Process Outsourcing spricht man bei der Ausgliederung eines Geschäftsprozesses. In diesem Fall wird der gesamte Prozess, inklusive aller Aufgaben und der Verantwortung für Ausführung und Optimierung, an einen internen (Shared Service Center) oder externen (Business Process Outsourcing) Dienstleister übergeben. Der Vorteil liegt in der Erfahrung des Outsourcingnehmers, der über Skaleneffekte Leistung und Kosten optimiert. Prädestiniert sind hierbei Prozesse, die in sich abgeschlossen und somit standardisiert zu erbringen sind. Beispiele wären Lohn- und Gehaltsabrechnung, Finanz- und Rechnungswesen sowie Call-Center. [20]
Die IT-Infrastruktur kann sich sowohl technisch als auch organisatorisch in unterschiedlichem Zustand befinden. Nach Bucht, Eul, Schulte-Croonenberg sind dabei vier IT-Entwicklungsstufen definiert: [21]
Fragmentierte IT: In diesem Fall kennzeichnet die Organisation eine minimal entwickelte IT mit hohem Handlungsbedarf. Es existieren weder eine IT-Strategie noch standardisierte IT-Prozesse. Es fehlt die Einsicht in einheitliche IT-Architekturen und Absprachen, wobei die Fachbereiche teilweise selbständig über Projekte entscheiden und es keinen zentralen Anwendersupport gibt. Service-Level können aufgrund fehlender Kennzahlen nicht definiert werden.
Kostenorientierte IT: Auf dieser Stufe orientiert sich die Organisation hauptsächlich an den IT-Kosten. Es herrschen einzelne Standards und Absprachen für effiziente IT-Prozesse, die jedoch häufig nicht eingehalten werden oder Ausnahmen bestehen, um den Bedürfnissen einzelner Abteilungen entgegenzukommen. Ein grundlegender Anwendersupport wird gewährleistet. Aufgrund einer systematischen projektbezogenen Prüfung auf Eigenfertigung oder Fremdbezug werden fast alle Leistungen von der eigenen IT-Abteilung erbracht.
Vereinheitlichte IT: Es wurde eine unternehmensweite IT-Strategie implementiert und dabei eine einheitliche IT-Architektur definiert. Systeme werden zentral und koordiniert beschafft, wobei bestimmte Organisationseinheiten eigene Projekte unabhängig durchführen. Einzelne Projekte werden fremd vergeben; dies geschieht jedoch meist aufgrund von Ressourcenengpässen in der eigenen IT-Administration. Ein IT-Controlling findet rudimentär statt und liefert grundlegende Messzahlen.
Optimierte IT: Auf dieser Stufe sind unternehmensweite Standards etabliert, an die sich alle Abteilungen halten. Strategien und Architekturen werden umgesetzt und regelmäßig überarbeitet. Die eingeführten Systeme sind grundsätzlich skalierbar, sodass keine Kostensprünge auftreten. Bei den IT-Projekten wird konsequent auf Eigenfertigung oder Fremdbezug geprüft. Service-Level werden definiert und überwiegend eingehalten; anhand von Leistungskriterien wird ein strukturiertes IT-Controlling durchgeführt. Der Anwendersupport gliedert sich in verschiedene Ebenen und ist für die Benutzer zufriedenstellend.
Die Anforderungen an die Einhaltung von Rechtsvorschriften nehmen seit Jahren stetig zu. Dabei müssen die Organisationen im Gesamten, einschließlich der einzelnen Abteilungen und deren Mitarbeiter, zahlreiche externe und interne Regelungen beachten. Nach Schätzungen werden 34 % der Arbeitszeit für die Einhaltung von Vorschriften verbraucht. Knolmeyer legt die aktuellen Anforderungen und die Auswirkungen auf die IT und die Erfüllung bei der Auslagerung der IT dar: [22]
Die rechtlichen Vorschriften können einen direkten Bezug zu IT-Systemen aufweisen und auf diese ausgerichtet sein. Zu nennen wären exemplarisch Vorschriften zum Datenschutz und zur Nutzung des Internets. Andererseits gelten auch Vorschriften, die mittelbar auf IT-Systeme anzuwenden sind, zum Beispiel Rechnungslegungs- und Steuervorschriften. In bestimmten Branchen, wie etwa der Finanzbranche, sind Compliance-Vorschriften und deren Einhaltung zu einem der zentralen Handlungsfelder der letzten Jahre geworden.
Bei der Auslagerung von Aufgaben oder Prozessen, zum Beispiel in der IT, müssen diese Vorschriften weiterhin beachtet werden, da die auslagernde Organisation zumeist vollständig für etwaige Fehler haftet. Dabei ist es nicht möglich, nur darauf zu achten, welche Vorschriften der Outsourcingnehmer einzuhalten hat, sondern auch darauf, wie er dies umsetzt. Entscheidend ist, dass die Vorgehensweise des Partners mit den gesetzlichen Anforderungen in Einklang steht. Bestimmte Branchen, wie etwa der Gesundheitssektor, unterliegen sehr strengen gesetzlichen Vorschriften, was IT-Offshoring häufig ausschließt.
Insgesamt zeigt sich, dass regulatorische Vorschriften erhebliche Auswirkungen auf das IT-Outsourcing haben. Diese wurden in der Vergangenheit häufig zunächst nicht vollständig berücksichtigt. Im Nachhinein mussten dann Systeme und Prozesse geändert werden, was sich auch auf die IT-Outsourcing-Beziehung negativ ausgewirkt hat. Das bedeutet nicht, dass eine Auslagerung nicht sinnvoll ist; die mit der Einhaltung gesetzlicher Anforderungen verbundenen Kosten müssen jedoch einkalkuliert werden.
Oftmals sind die IT-Systeme der öffentlichen Verwaltung technologisch veraltet und daher deutlich komplizierter zu verwalten. Öffentliche Großprojekte sind regelmäßig Bestandteil kritischer Berichterstattung der Medien, insbesondere wenn Termine nicht eingehalten, Kostenpläne explodieren oder die Projekte abgebrochen werden. Heute gilt, dass sich die IT der öffentlichen Verwaltung um 10 bis 20 Jahre hinter der der Privatwirtschaft zurück befindet. Dies mag übertrieben klingen, und natürlich trifft es nicht auf alle Organisationen zu. Es geht bei dieser Betrachtung insbesondere nicht um die technische IT-Infrastruktur oder die einzelnen Systeme, sondern um die allgemeine technologische Basis. Wenn man die fünf Meilensteine und technologischen Trends der Informationstechnologie betrachtet, hat der öffentliche Sektor gerade die ersten beiden überwiegend umgesetzt. [23]
Versuche, diesen technologischen Rückstand mithilfe eines angemessenen Projektumfangs aufzuholen, sind in der Vergangenheit häufig gescheitert. Eine moderne Verwaltung muss zuallererst ihre Prozesse überarbeiten, erst dann können IT-Projekte umgesetzt werden. Dabei ähnelt sie der Privatwirtschaft. Entscheidend ist eine strategische Planung mit klaren Verantwortlichkeiten und ohne Diffusion der Verantwortung durch eine zweistellige Anzahl an Mitzeichnern oder durch übergroße Projektteams ohne verantwortlichen Projektleiter.
Jeder elektronisch zu bearbeitende Prozess kostet knapp die Hälfte des Preises des analogen Äquivalents. Somit zeigt sich, dass moderne IT in der öffentlichen Verwaltung nicht nur optional, sondern essenziell für eine sich wandelnde Verwaltung zum effizienten Dienstleister ist. Der Weg zu einem erfolgreichen IT-Management lässt sich grundsätzlich mit dem in der Privatwirtschaft vergleichen. Dabei sind die Best Practices bei der Entwicklung einer Verwaltungsstrategie, einer IT-Strategie, der IT-Planung sowie der Umsetzung von IT-Projekten anzuwenden. Dennoch unterscheidet sich die öffentliche Verwaltung in einigen Punkten grundsätzlich von der Privatwirtschaft: [24]
Relevant sind insbesondere die politischen Entscheidungsstrukturen. Dabei bestehen in der Verwaltung häufig zahlreiche Gremien, die nicht klar hierarchisch aufeinander aufbauen. Exemplarisch besitzt jedes politische Ressort seine eigene IT mit jeweils festgelegter Struktur. Die strategische Ausrichtung übernimmt ein festgelegtes Ressort mit einer Stabsstelle. Alle gemeinsam nutzen wiederum mehrere Service-Center für bestimmte Systeme. Weitere Kompetenz-Center beraten Letztgenannte in Fragen zu bestimmten Anwendungen und Technologien. Ein IT-Lenkungsausschuss auf Ebene unterhalb der politischen Ebene wird von Vertretern der Ressorts gebildet. Dazu bearbeiten Rechnungshof, Ministerrat, Staatskanzlei, externe Berater, andere Bundesländer und natürlich der Bund IT-relevante Themenbereiche. Alle Abteilungen und Organisationen sind durch vielfältige Beziehungen miteinander verbunden und interagieren. Diese komplizierte organisatorische Struktur wird überwiegend als Innovationshemmnis empfunden. Die Verwaltungsmitarbeiter sind der Meinung, dass unter dem politisch bedingten Ressortprinzip eine zentrale Steuerung der IT nicht möglich sei. Das Problem wird nicht durch die Frage nach zentralen vs. dezentralen Beschreibungen, sondern durch die schlecht organisierten Kompetenzen und Verantwortlichkeiten verursacht. Ein ordentlich strukturiertes IT-Governance-Konzept könnte Schwierigkeiten bei der Koordination vermeiden und zugleich den gesetzlich vorgeschriebenen Föderalismus wahren. [25]
Grundsätzlich interagieren unterschiedliche Stakeholder in einer Netzwerkstruktur. Dies stellt sich regelmäßig wie folgt dar:
Dazu kommen private Dienstleister als direkte Erbringer ausgelagerter Leistungen oder als Partner der öffentlichen Verwaltung.
Bei der Umsetzung von IT-Vorhaben in der öffentlichen Verwaltung sind andere, mehr und vor allem strengere Rechtsnormen zu beachten. Diese sind im Einklang mit den Anforderungen des sich schnell wandelnden IT-Sektors selten. Grundlage ist Art. 33 Abs. 4 GG: “Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.” [26]
Bei der Analyse des Absatzes des Grundgesetzes treten zwangsläufig unterschiedliche Fragen auf: [27]
Sekundärprozesse, die nicht als hoheitliche Aufgaben definiert sind, sind demnach von der oben genannten Rechtsnorm ausgenommen. Auch Tätigkeiten, die zeitlich begrenzt sind oder einmalig ausgeübt werden, fallen nur eingeschränkt unter diese Definition. Entscheidend ist also, wie sich diese Norm konkret definiert. Dies kann nicht einmalig festgelegt werden, sondern muss immer wieder hinterfragt und beantwortet werden. Dabei ergibt sich ein recht großer Gestaltungsspielraum. Zudem bestehen zahlreiche weitere Rechtsvorschriften, insbesondere solche, die den Behörden zur internen Beachtung dienen. [28]
Generell dürfen Daten durch die öffentliche Verwaltung nur zum Zwecke der Aufgabenerfüllung erhoben werden. Auch bei der Übertragung der Aufgaben oder lediglich der Informationsverarbeitung bleibt die erhebende Organisation für den Datenschutz und die Datensicherheit verantwortlich. Ziel dieser Regelung ist, die Verantwortung bei der Verwaltung zu belassen. Dabei wird von einer “Funktionsübertragung” statt von einer “inhaltlichen Übertragung” ausgegangen. Beispiele für “Auslagerungen der Datenverarbeitung” wären der Betrieb von Rechenzentren, das Netzwerkmanagement (LAN, WAN), der Inhouse-Betrieb von Hard- und Software sowie das IT-Service-Management (Gestaltung von Ablaufprozessen). [29] [30]
Hierbei ist die Abgrenzung dieser Arbeit gegenüber dem Themenbereich der Auslagerung von Geschäftsprozessen in der öffentlichen Verwaltung zu beachten. Bei öffentlichen Shared-Service-Centern oder beim Business-Process-Outsourcing von Geschäftsprozessen der öffentlichen Verwaltung sind zusätzliche Rechtsnormen zu beachten. Bei der Auslagerung von Geschäftsprozessen werden in wesentlich größerem Umfang auch Daten übertragen.
Unternehmen modernisieren ihre IT sukzessiv. Dabei werden insbesondere die Organisation und die Prozesse an die gängige Praxis des IT-Managements angepasst. Anschließend wird veraltete Infrastruktur ersetzt und von Legacy-Anwendungen auf Standardsoftware migriert. In der Literatur wird häufig auf technologiebasierte Branchen verwiesen. Dazu sei angemerkt, dass dieses Kriterium heutzutage auf Unternehmen aller Branchen zutrifft. Nicht nur Produkte und Lösungen werden durch IT geprägt, wie es beispielsweise in der Luftfahrtindustrie der Fall ist. Vielmehr werden durch die Notwendigkeit einer zeitgemäßen Produktion (Enterprise Resource Planning) oder neuer Vertriebswege (Online-Marketing) auch alle anderen Branchen zu einer aktuellen IT gezwungen, zum Beispiel die Prozessindustrie oder die Tourismuswirtschaft.
Die Wirtschaft sieht sich einer wachsenden Zahl an Gesetzen und Vorschriften ausgesetzt, die auch Ausdruck einer zunehmenden Komplexität der Umwelt sind. Nicht zuletzt muss die IT-Abteilung gesetzliche Vorschriften einhalten. Dabei sind insbesondere Regelungen zum Datenschutz und zur Datensicherheit im Interesse der Gesellschaft, generieren jedoch auch Kosten und wirken sich dadurch negativ aus. Dabei kann der effiziente Einsatz von IT, insbesondere durch die Automatisierung von Prozessen, helfen, Rechtsvorschriften einzuhalten.
Die öffentliche Verwaltung erkennt die Notwendigkeit einer technologischen Erneuerung dagegen häufig wesentlich später an. Zwar werden auch hier Infrastruktur und Anwendungen ersetzt, jedoch erfolgen diese Projekte häufig im Rahmen des Ersatzes alter Systeme. Dabei wären auch in der öffentlichen Verwaltung zahlreiche neue technologieorientierte Entwicklungen zu berücksichtigen. Ein wichtiges Beispiel ist das Thema E-Gouvernement, in dessen Rahmen Verwaltungsakte durch Bürger oder Organisationen (private und staatliche) digital angestoßen und abgewickelt werden. Für diese Form einer “neuen” Verwaltung bedarf es einer abgestimmten IT-Strategie, einer darauf aufbauenden Organisation und moderner Verwaltungsprozesse. Im internationalen Vergleich der Modernisierung der IT in der öffentlichen Verwaltung liegt Deutschland im Mittelfeld. Ausschlaggebend für die bislang häufig ausgebliebene Modernisierung sind unter anderem historische Strukturen und Prozesse sowie der Einfluss der Politik.
In der öffentlichen Verwaltung gelten deutlich strengere Vorschriften als in der Wirtschaft. Dies beginnt mit der relativ engen Definition staatlicher Aufgaben und setzt sich bei deren Ausübung fort. Insbesondere Vorschriften zum Datenschutz haben direkte Auswirkungen auf mögliche IT-Outsourcing-Projekte. Bei diesen ist Infrastruktur wie Hard- und Software sowie die Datenverarbeitung strikt zu trennen, was jedoch selten der effizienteste Weg ist. Aufgrund der Bedingungen der föderalen Struktur Deutschlands ergeben sich weitere rechtlich bedingte Probleme. So ist es nicht ohne Weiteres möglich, Strukturen und Prozesse wirtschaftlich und organisatorisch zu optimieren, da hierfür nicht wenige Gesetze oder Verwaltungsvorschriften geändert werden müssten. Aufgrund deutlich strengerer Datenschutzbestimmungen sind bestimmte Formen der Auslagerung, wie etwa das IT-Offshoring, gänzlich ausgeschlossen.
Die Gründe, warum sich Unternehmen für das Outsourcing ihrer IT entscheiden, sind vielfältig. Davis und Knox grenzen diese gegeneinander ab: [31]
Konzentration auf die Kernkompetenzen: Unternehmen nutzen IT-Outsourcing, um sich auf das Kerngeschäft zu konzentrieren; zudem werden Management und organisatorische Strukturen verschlankt. Dies ist einer der meistgenannten Gründe für IT-Outsourcing, wobei aufgrund der Komplexität der IT Unternehmen aller Größen und Arten zu dieser Argumentation neigen.
Verringerung und Teilung von Risiken: Durch die längere Erfahrung im Management von IT-Systemen und die insgesamt größere Anzahl betreuter Systeme werden die Risiken für den Outsourcingnehmer verringert. Zudem werden die verbleibenden Risiken durch das Outsourcing auf die beiden Partner verteilt.
Kostensenkung: Das meistgenannte Argument für eine Kostensenkung ist der Skaleneffekt bei höherem Output, der bessere Zugang zu Arbeitskräften und mehr Erfahrung im IT-Management. Die Forschungs-, Entwicklungs- und Implementierungskosten werden auf mehrere Kundenprojekte aufgeteilt. Dies trifft insbesondere auf standardisierte Leistungen zu. Andererseits stellt sich die Frage, ob IT-Outsourcing tatsächlich die Kosten senkt. Dies wird vielfach untersucht, wobei keine eindeutige Antwort möglich ist.
Planbarkeit und Kostenkontrolle: Outsourcingnehmer arbeiten in der Regel mit deutlich besser geplanten Kostenbudgets und geringerem Overhead bei der Leistungserbringung, insbesondere durch besser kalkulierte Transaktionskosten. Auf der anderen Seite bezieht der Outsourcinggeber die Leistungen zum Festpreis, was die IT-Umgebung planbar gestaltet. So kann der Outsourcinggeber bei gut geplanten und umgesetzten Outsourcing-Projekten die Kosten seiner IT auf mehrere Jahre im Voraus kalkulieren. Auch versteckte Kosten, die aufgrund mangelhaften Controllings nicht erfasst werden, entfallen.
Variabilisierung: Für den Betrieb einer aktuellen und innovativen IT-Landschaft fallen regelmäßig hohe Investitionskosten an. Dabei ist eine kurzfristige Anpassung an die Bedürfnisse häufig schwierig. Der Outsourcing-Partner kann in diesem Kontext eine Variabilisierung bieten, indem er alle Systeme beschafft und an Kunden vermietet. Durch den Skaleneffekt lässt sich auch auf Nachfrageschwankungen der einzelnen Kunden flexibel reagieren. Die Abrechnung erfolgt transparent nach einem im Voraus festgelegten Preismodell. [32]
Generierung von Cash-Effekten: Oft nutzen Unternehmen die Auslagerung von IT auch, um Vermögenswerte in Form von Anlagevermögen zu liquidieren. Dies erfolgt durch die kaufliche Übernahme der IT-Systeme durch den Outsourcingnehmer. Dieses Vorgehen ist insbesondere für Unternehmen interessant, die kurzfristig eine Kapitalspritze benötigen. Auf diese Weise wird bislang gebundenes Kapital strategischen Projekten zur Verfügung gestellt.
Zugang zu neuen Technologien: Durch die beschleunigte Innovationskraft des IT-Sektors halten viele Unternehmen mit der Einführung neuer Technologien nicht Schritt, da Wissen und Kapazitäten zur Umsetzung fehlen. Mithilfe von IT-Outsourcing können neue innovative Technologien im laufenden Betrieb und bei entsprechender Vertragsgestaltung ohne größere Investitionen eingeführt werden. Da der Outsourcingnehmer verschiedene Kunden mit oft ähnlichen Anforderungen betreut, können neue Technologien durch eine einmalige Evaluierung bei mehreren Kunden umgesetzt werden. Dabei sind sich die Outsourcinggeber der Kompetenz des Partners bewusst und vertrauen somit auch auf die Wahl einer geeigneten Lösung.
Verbesserung des technischen Services: Auch dies ist eines der meistgenannten Ziele. Durch Erfahrung und besseres Personal kann der Outsourcingnehmer die Qualität der Leistungserbringung verbessern.
Zugang zu Fachwissen: Ein ausgereiftes Personalmanagement ist für Unternehmen essenziell, da aufgrund der strategischen Bedeutung der IT gut ausgebildetes Personal benötigt wird. IT-Outsourcing kann dabei helfen, Personalengpässe zu vermeiden, da Personal vom Outsourcingnehmer bereitgestellt wird. Der Outsourcinggeber hat Zugang zu einem breiten Personalpool und damit zu Wissen und Fertigkeiten.
Konzentration des internen IT-Personals auf das Kerngeschäft: Wenn beispielsweise Systeme und der Betrieb der IT-Infrastruktur, einschließlich Standardsoftware, ausgelagert sind, kann sich die verbliebene interne IT-Abteilung auf strategische Fragestellungen konzentrieren. Insbesondere gilt es, Sourcing- und Shoring-Fragen adäquat zu beantworten. Weiterhin kann sie sich zu einer Abteilung von strategischer Relevanz weiterentwickeln und anschließend Technologielösungen als integralen Bestandteil des Produkts entwickeln. Dies wird auch als “IT-driven business” bezeichnet. [33]
Konsolidierung: Gewachsene IT-Strukturen erstrecken sich häufig nicht nur auf die zentrale IT-Abteilung, sondern auch auf alle Organisationsbereiche. Dabei wurden Inselsysteme eingeführt oder Lösungen für einzelne Mitarbeiter oder Abteilungen entwickelt. Durch den Blick von außen und den Zwang, mit dem Outsourcing-Partner in verschiedenen Organisationsbereichen zusammenzuarbeiten, kann eine erfolgreiche Konsolidierung gelingen. Bei der Erstellung einer IT-Strategie und deren Umsetzung treten häufig auch schwerwiegende organisatorische Fehlentwicklungen auf, die im Zuge des Outsourcings behoben werden. [34]
Komplexitätsreduktion: Aufgrund der gestiegenen IT-Komplexität ist es für viele Unternehmen mit erheblichem Aufwand verbunden, ihre eigenen Systeme zu betreiben. Wenn sich Unternehmen nur noch auf die strategischen IT-Anteile konzentrieren, schafft dies Kapazitäten, um die dann selbst betreuten Systeme auch effektiv zu gestalten und nicht nur zu verwalten. [35]
Verbesserung der Zuverlässigkeit: Die Erfahrung in der Betreuung, insbesondere standardisierter Systeme, verhilft dem IT-Dienstleister auch zu einer zuverlässigeren Bereitstellung der IT. Mit einer größeren Anzahl betreuter Umgebungen kann die Erfahrung genutzt und dadurch Fehler vermieden werden. Auch der Kontakt zu den Herstellern der IT-Systeme führt zu einer schnelleren Beseitigung von Problemen. [36]
Erfahrungen anderer Unternehmen: Trends in bestimmten Branchen – für oder gegen die IT-Auslagerung – können die Entscheidung für oder gegen eine Auslagerung beeinflussen. Insbesondere das höhere Management und dessen Führungs- und Geschäftspolitik können sich dabei an Erfahrungen anderer Unternehmen orientieren.
Druck von Outsourcing-Anbietern: Viele Anbieter von IT-Leistungen versuchen, Kundenunternehmen dazu zu bewegen, ihre IT auszusourcen. Die Gründe sind jedoch nicht nur kommerzieller Natur. Für IT-Dienstleister hat eine ausgelagerte IT den Vorteil, dass die Systeme vollständig eigenständig betreut werden, was die Schnittstellen verringert und damit operative Entscheidungen beschleunigen kann.
Vordergründig verfolgt die öffentliche Verwaltung beim IT-Outsourcing ähnliche strategische Ziele wie die Wirtschaft. Die Unterschiede liegen in der oft anderen Ausgangslage und damit in der individuellen Schwerpunktsetzung. Zudem treffen auf die öffentliche Verwaltung andere Erfahrungswerte und damit Voraussetzungen für neue Projekte zu. Gordon und Walsh führen dies aus: [37]
Kostenreduzierung: Wie oben ausgeführt sind die IT-Outsourcing-Anbieter in der Lage, die Leistungen aufgrund von Skaleneffekten günstiger zu erbringen. Öffentliche Einrichtungen können signifikante Kosteneinsparungen erzielen, wenn sie ihre IT in größerem Umfang gemeinsam betreiben, statt sie auszulagern. Oftmals verlaufen derartige Projekte jedoch zu langsam, sodass ein Outsourcing der schnellere Weg zur Zielerreichung ist. Nicht selten sind vorangegangene Initiativen zur Konsolidierung oder Zusammenlegung von IT-Abteilungen fehlgeschlagen.
Finanzielle Gestaltung: In der Wirtschaft kommt es bei der Übernahme der Vermögenswerte durch den Outsourcingnehmer in der Regel zu einer bedeutenden Geldspritze. Manchmal kann diese auch ein Ziel der öffentlichen Verwaltung sein. Wem diese zu Gute kommt und ob dies einen Vorteil für die auslagernde oder eine übergeordnete Organisation darstellt, hängt von den jeweiligen Umständen und der Rechtslage ab. Bereits in der Wirtschaft sind die reellen IT-Ausgaben oft schwer zu berechnen, da viele Faktoren und versteckte Posten mit einbezogen werden müssen. Bei der öffentlichen Verwaltung gestaltet sich dies noch weitaus schwieriger. Diese kennt keine Rückstellungen und Abschreibungen, sondern ausschließlich jährliche Ausgaben. Outsourcing kann in diesem Rahmen helfen, die IT-Ausgaben gleichmäßig zu gestalten. Gleichbleibende jährliche Ausgaben ersetzen ungleichmäßige Kosten für Investitionen und den laufenden Betrieb. In vielen Ländern anzutreffende höhere Lohnzahlungen in der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Wirtschaft lassen sich durch eine Auslagerung der IT verringern. Dabei sind auch Pensionsrückstellungen sowie andere nicht sofortige Leistungen zu berücksichtigen. Steuerliche und bilanzielle Vorteile gelten in der öffentlichen Verwaltung nicht. Bei einer Übernahme von Personal kann dieses nach der vertraglich vereinbarten Anstellung durch den Outsourcingnehmer abgebaut werden. Diese Vorgehensweise wird dabei nur indirekt mit der öffentlichen Organisation in Verbindung gebracht, sodass die Personalreduktion der Öffentlichkeit gegenüber unauffällig erfolgt.
Zugang zu Technologien: Die öffentliche Verwaltung hat, wie oben ausgeführt, häufig einen jahrelangen technologischen Rückstand aufzuholen. Da dies durch die öffentliche Verwaltung allein oft nicht zu bewerkstelligen ist, kann der Outsourcing-Partner dabei unterstützen. Insbesondere die Erneuerung und Standardisierung der IT-Infrastruktur sowie die Migration auf Standardsoftware können im Zuge eines Outsourcings schneller und konsequenter umgesetzt werden. Weiterhin kann das Teilen von Risiken gerade in der öffentlichen Verwaltung ein nennenswerter Grund sein. Behördenleiter laufen nicht mehr Gefahr, sich bei Projekten zu verkalkulieren oder Fehler im Projektmanagement zu begehen.
Erhöhte Flexibilität: Der Zugriff der öffentlichen Verwaltung auf das breite Wissen und die langjährige Erfahrung des Partners erhöht die Flexibilität. Auf kurzfristige Entwicklungen kann schnell und adäquat reagiert werden. Die Zusammenarbeit zwischen den Mitarbeitern der öffentlichen Verwaltung und dem Outsourcing-Partner erhöht die Wahrscheinlichkeit einer schnellen Bereitstellung von Technologien und damit das Erreichen der gemeinsamen Ziele. Der Transfer von Wissen und die schnelle Reaktion auf eine veränderte Umwelt sind insbesondere für Organisationen von Bedeutung, die, wie die öffentliche Verwaltung, Schwierigkeiten damit haben, eigene Expertise zu entwickeln und einen begrenzten Zugang zu Personal mit den erforderlichen Qualifikationen zu haben.
Schaffung von Arbeitsplätzen: Eine Personalreduktion im Rahmen eines Outsourcings wird zunächst nicht positiv aufgenommen. Diese kann jedoch bei entsprechender Ausgestaltung sogar überkompensiert werden. Dabei werden Outsourcing-Projekte der öffentlichen Verwaltung so vereinbart, dass regional mehr Arbeitsplätze geschaffen als abgebaut werden. Dies ist möglich, wenn der Outsourcingnehmer in der Region gleichzeitig Arbeitsplätze schafft, beispielsweise eigene Rechen- oder Datenverarbeitungszentren ansiedelt. Somit kann durch eine kreative Ausgestaltung der Auslagerung das öffentliche Ziel der Schaffung von Arbeitsplätzen aktiv unterstützt werden.
Abgeschlossene Projekte zeigen, dass Outsourcing nicht nur schneller umzusetzen ist, sondern aufgrund fehlgeschlagener Konsolidierungsprojekte nicht selten sogar die einzige Möglichkeit zu einer optimierten IT darstellt. Auch die oft unterschiedlichen Prozesse der öffentlichen Verwaltung unterstützen nicht gerade eine gemeinsame interne Optimierung mehrerer öffentlicher Organisationen.
Bei konkreten Projekten ergibt sich für jedes auslagernde Unternehmen eine individuelle Zielsetzung. In der Regel wird die IT zuerst intern optimiert und anschließend ausgelagert, da dies insbesondere eine geordnete Übergabe ermöglicht. Die Vorteile des Outsourcings der IT liegen insbesondere in der anschließenden Möglichkeit zur strategischen Ausrichtung der internen IT-Abteilung sowie zur Variabilisierung der Kosten. Häufiger Ansatz ist die Auslagerung der IT-Infrastruktur inklusive Standardsoftware sowie die eigene Verwaltung spezieller, strategisch relevanter Individualsoftware. Gleichzeitig können Projekte verfolgt werden, um den Endkunden durch den gezielten Einsatz von Informationstechnologie bessere Leistungen zu bieten oder neue Vertriebswege zu erschließen (z.B. Online-Buchung von Reisen oder Versandhandel). Nicht zuletzt die aktuellen Themen Big Data und Business Intelligence bedürfen in großen Unternehmen eine individuelle Herangehensweise.
In der öffentlichen Verwaltung sind andere Ziele ausschlaggebend. Hier sind die Verantwortlichen nicht selten mit einer überholten technischen Infrastruktur konfrontiert. Bevor diese erneuert werden können, müssten politische Strukturen und organisatorische Prozesse geändert werden. In der Vergangenheit haben Erfahrungen gezeigt, dass Projekte bereits bei diesem ersten Schritt scheitern. Nach der Definition einer IT-Strategie dient das Outsourcing der IT-Infrastruktur der zügigen Modernisierung und anschließenden Instandhaltung der Systeme. Weiterhin spielt hier das Ziel der Kostensenkung eine noch wichtigere Rolle. Im Vergleich der Leistung zu den Kosten sind interne IT-Abteilungen der öffentlichen Verwaltung häufig erheblich teurer. Durch die gleichmäßige Abrechnung des Dienstleisters sind die Kosten besser planbar und im politischen Etat zu berücksichtigen. Kostspielige und öffentlichkeitswirksame Investitionsprojekte entfallen, wodurch auch der Rechtfertigungsdruck hinsichtlich der Verwendung von Steuermitteln abnimmt. Eine eigenständige Modernisierung scheitert nicht selten auch am Mangel an geeignetem Personal. Die öffentliche Verwaltung gilt bei jungem IT-Personal bis auf wenige Ausnahmen nicht als präferierter Arbeitgeber. Bei einer Auslagerung kann somit sehr schnell von gut ausgebildetem Personal profitiert werden. Ausschließlich in Projekten der öffentlichen Verwaltung lassen sich politische Ziele wie die Schaffung von Arbeitsplätzen erreichen. Insgesamt zeigt sich, dass der Bedarf an der Modernisierung der Systeme ausschlaggebend für eine Auslagerung in der öffentlichen Verwaltung ist. Bestimmte finanzielle und organisatorische Ziele sind den besonderen Eigenschaften und Strukturen der öffentlichen Verwaltung geschuldet. Dies ist kein Hindernis, aber für beide Seiten eine Herausforderung.
Bei der Auslagerung von Informationstechnologie bestehen einige Risiken, von denen Earl die wichtigsten beschreibt: [38]
Unklare Ausrichtung des Unternehmens: Bei der Entscheidung für IT-Outsourcing sollten sowohl die zukünftige Geschäfts- als auch die IT-Strategie feststehen. Mit der Entwicklung hin zu wertsteigernder IT und der Wandlung vom reinen Cost Center zur Innovationsschmiede für neue Geschäftsmodelle sollte die IT-Abteilung nicht vorschnell ausgelagert werden. So ist es möglich, dass sich einem in kurzer Zeit neue IT-basierte Geschäftsaktivitäten eröffnen, die sich nur schwer abgebildet lassen, da kurz zuvor alle Kompetenzen an einen externen Dienstleister übertragen wurden. Auch Übernahmen und Zusammenschlüsse mit anderen Unternehmen sollten eingeplant werden.
Versteckte Kosten: Beim Ziel der Kostenreduktion sind sich die meisten Abnehmer und Anbieter einig: Kurzfristiger Cashflow und langfristige Kosteneinsparungen sind wichtige Ziele. Dabei werden die Einführungskosten jedoch nicht selten unterschätzt. Diese beinhalten unter anderem die erneute Implementierung von Systemen durch den Outsourcingnehmer (redeployment), die Kosten des Umzugs, die Übergabe von Material, Personal und Wissen sowie den parallelen Betrieb von Systemen und Prozessen während der Umstellung. Weiterhin werden die Kosten des Managements nach dem Outsourcing häufig unzureichend berechnet. Die Ressourcen, die für die Umsetzung des Outsourcings eingesetzt werden und die im Unternehmen verbleiben müssen (mindestens auf CIO-Ebene), sind häufig höher als veranschlagt. Diese Fehleinschätzungen können ein Outsourcing-Projekt zumindest finanziell scheitern lassen.
Unzureichende technologische Kompetenz: Bei der Wahl eines Anbieters ist dessen technologische Kompetenz ausschlaggebend. Diese muss auch während der Laufzeit des Vertrages auf dem neuesten Stand gehalten werden. Eine nicht zu unterschätzende Problematik ist die Auslagerung von Legacy-Systemen. Dabei übernimmt der Anbieter regelmäßig die Verantwortung für das System und stellt zudem Personal zur Wartung bereit. Bei Unzufriedenheit mit dem Outsourcingnehmer kann es schwierig werden, für diese Systeme einen neuen Partner zu finden. Somit ist es empfehlenswert eine Migration auf Standardsoftware oder eine Neuentwicklung zu vereinbaren, sodass der Partner nicht nur die alte Anwendung, sondern auch den mittelfristigen Prozess der Migration verantwortet.
Verlust der Innovationsfähigkeit: Langfristig möchten Unternehmen in der IT eine Innovationsfähigkeit aufbauen, um neue IT-Services und darauf basierende Geschäftsmodelle zu entwickeln. Insbesondere in Branchen, in denen sich heute bereits abzeichnet, dass auch deren IT-Abteilungen eine zentrale Rolle bei Innovation und Erneuerung spielen werden, ist dieser Sachverhalt bei der Auslagerung zu berücksichtigen. Dies bedeutet nicht, dass innovative IT-basierte Konzepte nicht extern eingekauft oder die Entwicklung nicht ausgelagert werden können. Vielmehr muss das Verhältnis partnerschaftlich gestaltet und die Erwartungen vorab deutlich gemacht werden. Auch wenn der Outsourcingnehmer nur die operative Kontrolle über die IT-Systeme besitzt und selbst nicht allzu innovativ ist, muss er die neuen Ideen des Kunden doch umsetzen. Falls auch innovationsfreudiges Personal beim auslagernden Unternehmen fehlt, muss dieses externe Partner einbinden ,um Ideen zu entwickeln und diese in Anwendungssysteme umzusetzen, damit gegebenenfalls ein Dritter das System implementiert, was die Anforderungen an das Management deutlich erhöht. Insgesamt scheint ein Outsourcing strategischer IT-Systeme als Grundlage innovativer Geschäftsmodelle nicht sinnvoll.
Technologische Abhängigkeit: Heutzutage bestehen IT-Umgebungen nicht mehr aus einzelnen Systemen, sondern aus integrierten Systemen. Bei einem Fehler oder bei einer geplanten Verbesserung eines Prozesses müssen vielfältige Systeme analysiert und angepasst werden. Wenn diese von unterschiedlichen Dienstleistern verwaltet werden, kann dies die Anpassung erschweren. Diese technologische Abhängigkeit von IT-Systemen wird in Zukunft noch um ein Vielfaches komplexer und sollte daher bei der Planung eines IT-Outsourcings berücksichtigt werden.
Schlechtes Management: Unabhängig von der Vorgehensweise bei der Modernisierung der IT haben Unternehmen Bedarf an kompetenten IT-Managern. Diese müssen im Falle eines Outsourcings nicht nur gut informierte Einkäufer und anspruchsvolle Kunden sein, sondern sich insbesondere mit dem Thema Multi-Vendor-Management auskennen, um die Beziehung zum Outsourcingnehmer zu steuern. Das auslagernde Unternehmen muss das IT-Management also beherrschen, bevor es eine Auslagerung vornehmen kann. Falls das nicht so ist, müssen adäquate Managementkompetenzen entwickelt werden. Wenn auf Seiten des Outsourcinggebers keine kompetenten Ansprechpartner vorhanden sind, kann es zu schweren Konflikten kommen. Wenn der Dienstleister bemerkt, dass das auslagernde Unternehmen diese Managementfähigkeiten nicht besitzt, sollte es sich aus den Verhandlungen zurückziehen. Probleme und Unzufriedenheit wären ansonsten vorprogrammiert.
Unerfahrenes Personal: Nach der Entscheidung für ein Outsourcing wechselt das Personal vom Outsourcinggeber zum Outsourcingnehmer, betreut jedoch anschließend nicht selten dieselben Systeme am selben Standort. Dies macht für das auslagernde Unternehmen nur bei gut ausgebildetem Personal Sinn. Andernfalls ergeben sich dadurch kaum Vorteile, da weiterhin mit schlechtem Personal zusammengearbeitet werden muss. Auch wenn nur die IT-Systeme ausgelagert werden und künftig vom vorhandenen Personal des Partners betreut werden sollen, können dadurch Probleme entstehen. So muss dieser fortlaufend um kompetente Kräfte bemüht sein, um die Anforderungen des Auftraggebers zu erfüllen. Auch muss das Personal des Outsourcingnehmers die Systeme des auslagernden Kunden kennen oder darin geschult werden. Bei Führungskräften ist wiederum auf vorhandene Erfahrungen im Management der komplexen Beziehung zwischen den Unternehmen zu achten.
Unsicherheiten bei der Ausgestaltung: Die Entwicklung und der Betrieb von IT sind immer mit einer gewissen Unsicherheit verbunden. Unternehmen sind sich ihrer Bedürfnisse nicht immer sicher; neue Technologien bergen Risiken in technischer und finanzieller Hinsicht, Geschäftsanforderungen ändern sich und die Implementierung von Systemen bringt nicht selten Überraschungen mit sich. Projekte mit zu engen Zeit- und Budgetrestriktionen oder der Ablehnung von Änderungen an der Spezifikation können zu Lösungen führen, die der eigentlichen Problematik ausweichen. Unternehmen sollten IT-Outsourcing-Verträge mit zu langer Laufzeit vermeiden und stattdessen auf kurzfristige Verträge setzen. Zudem tragen jährliche Überprüfungen der Ziele, ihrer Umsetzung und der eingesetzten Mittel zur Anpassung der Partnerschaft bei. Eine nicht zu starre Vertragsgestaltung und gegenseitiges Vertrauen sind die Voraussetzungen für eine kontinuierliche Anpassung an neue Gegebenheiten. Diese Formen der Ausgestaltung wirken sich wiederum negativ auf den Preis aus. So wird die gewonnene Flexibilität verhältnismäßig teuer erkauft. Zudem können die Verträge nicht alle Unsicherheiten beseitigen. Jedoch scheint der Weg der erkauften Flexibilität, insbesondere bei der sich schnell wandelnden IT, sinnvoller zu sein als eng festgelegte Verträge und die anschließende Unzufriedenheit.
Fehlender Lernprozess: Der organisatorische Lernprozess wird unter anderem durch Anwendungen beeinflusst, da das Management die Bedeutung erst durch deren Nutzung erfährt. Anfangs sollten Prozesse häufig vereinfacht bearbeitet werden können, bis sich herausstellt, dass die anfallenden Informationen eine strategische Dimension aufweisen und die weiterentwickelte Anwendung neue Distributions- und Verwaltungsmöglichkeiten schafft. Somit können IT-Systeme häufig erst im Geschäftsbetrieb weiterentwickelt oder der Einsatz ausgeweitet werden. Natürlich können auch strategische Systeme von externen Partnern betrieben und weiterentwickelt werden. Doch ist dabei darauf zu achten, dass eine Anpassung im Rahmen des Vertrags möglich ist und erfolgt. Nicht selten erlahmt der Lern- und Anpassungsprozess nach einem Outsourcing durch fehlende Verantwortung und mangelnde Möglichkeiten zur Veränderung. Somit sind flexible Verträge zu schließen, sodass eine Anpassung an das sich schnell wandelnde Geschäft möglich bleibt. Wiederum zeigt sich die Notwendigkeit einer partnerschaftlichen und auf Vertrauen gründenden Partnerschaft.
Gefahren einer Dreiecksbeziehung: Im Rahmen von IT-Outsourcing-Projekten wechselt oftmals ein Teil des IT-Personals zum Outsourcingnehmer oder wird freigestellt. Der zweite Teil, meist deutlich weniger Mitarbeiter, verbleibt beim auslagernden Unternehmen. Dieses Personal soll das strategische IT-Management übernehmen, die Anforderungen des Unternehmens formulieren und die Verbindung zwischen dem Unternehmen und dem Outsourcing-Partner aufrechterhalten. In der klassischen Umgebung besteht nur eine Verbindung zwischen der IT-Abteilung und dem restlichen Unternehmen. Wenn nun zwei Verbindungen bestehen (Unternehmen – IT-Abteilung – Outsourcing-Partner), erschwert dies nicht selten die Kommunikation und führt dadurch zu Problemen.
Falsche Schwerpunktsetzung: IT-Outsourcing ist untrennbar mit dem Angebot an Dienstleistungen verbunden. So können Unternehmen Betrieb, Entwicklung, Service und Training in der IT einkaufen oder auslagern. Deutlich schwieriger ist der Einkauf oder die Auslagerung innovativer Ideen zur Weiterentwicklung der IT. Ein Problem bei der Auslagerung kann dazu führen, dass die Konzentration auf die Ausgestaltung des Bezugs statt auf die eigentliche Frage nach der passenden Lösung liegt. Dabei wird das Angebot in den Vordergrund gerückt, obwohl die Nachfrage des Unternehmens nach den passenden Lösungen im Vordergrund stehen sollte. Da dies die Kapazitäten des Managements belegt, wird die IT zur Deckung des Mindestbedarfs eingesetzt, statt wertsteigernde Innovationen zu entwickeln.
Es gibt zahlreiche Beispiele für gescheiterte IT-Projekte in der öffentlichen Verwaltung. Dies betrifft sowohl intern realisierte als auch per Ausschreibung vergebene Projekte. Bei Letzteren sind auch IT-Outsourcing-Projekte betroffen.
Mertens untersucht die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung, welche Rückschlüsse auf Risiken und Probleme ermöglichen: [39]
International: Viele Projekte dienen dazu, bestimmte Politiker, Parteien oder Regierungen öffentlichkeitswirksam positiv darzustellen. Dabei werden Termine an politische Prozesse wie etwa Wahlen angepasst, sodass sie den Anforderungen des Projektmanagements nicht mehr unterliegen. Bei Problemen werden die Projekte nicht zuletzt wegen der eingesetzten Steuermittel von den Medien berichtet. Dies führt nicht nur zu einer Verschleierung der Verantwortlichen gegenüber der Öffentlichkeit, sondern auch zu “massivem Lügen”, um die politische Ebene zu schützen. Zeitpläne werden zudem an die Kameralistik angepasst, um die Finanzierung zu planen. Ein weiteres politisches Problem ist die Vielfalt der Interessen jenseits einer effektiven und effizienten Verwaltung. So stehen beispielsweise die Forderungen nach dem Erhalt von Arbeitsplätzen konsequent umgesetzten Projekten im Weg. Weiterhin sind bei der Planung und Durchführung von Großprojekten aufgrund spezifischer Anforderungen oftmals nur Konsortien mehrerer Anbieter zur Angebotsabgabe imstande. Diese kooperieren jedoch nicht zwangsläufig optimal, insbesondere wenn sie innerhalb des Projekts oder bei anderen Projekten in Konkurrenz zueinander stehen. Auch um der Beauftragung für zukünftige Projekte willen werden die gemeinsamen Bemühungen hintergangen. Ein in jüngerer Zeit eher festgestelltes Problem sind die Compliance-Vorschriften. So können persönliche Bekanntschaften der Verantwortlichen sowohl den Verdacht der Vorteilsnahme mit sich bringen als auch Aufträge verhindern, um den Anschein im Vorhinein zu vermeiden.
Deutschland: In den letzten Jahren hat sich die IT-Lage in der öffentlichen Verwaltung bereits sichtlich verbessert. In anderen Ländern werden auch Führungskräfte der öffentlichen Verwaltung verstärkt leistungsbezogen entlohnt, wohingegen dies in Deutschland in der Regel gesetzlich nicht möglich ist. In Deutschland besteht zudem ein starker Wunsch nach Rechtssicherheit. Dabei werden Verträge häufig zu detailliert geschlossen, um die öffentliche Verwaltung gegenüber dem Leistungserbringer abzusichern. Weiterhin stellen auch der komplizierte Föderalismus und die oft zu geringen Möglichkeiten für ein Eingreifen übergeordneter föderaler Organisationen ein Problem dar. Der Wettbewerb zwischen externen Anbietern und IT-Organisationen der Verwaltung wird zudem stark verzerrt, zum einen aufgrund fehlender betriebswirtschaftlicher Kennzahlen, zum anderen aufgrund unterschiedlicher Marktbedingungen. So ergeben sich für öffentliche IT-Dienstleister beispielsweise Steuererleichterungen. Alle genannten Besonderheiten, die sich daraus ergebenden Probleme und die gemachten Erfahrungen führen manche Anbieter dazu, von der weiteren Teilnahme an öffentlichen IT-Projekten abzusehen, da wirtschaftliche Schäden drohen und damit nicht zuletzt auch das Image beeinträchtigt werden kann.
Probleme und Risiken: Mertens beobachtet aufgrund der Besonderheiten verschiedene Auswirkungen: [40]
Gora nennt überdies Weitere: [41]
Der Bundesverband der Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien benennt zudem rechtliche Beschränkungen des IT-Outsourcings in der öffentlichen Verwaltung: [42]
Personal: Beim geplanten Übergang von Personal eines öffentlichen Arbeitgebers in die Privatwirtschaft treten nicht selten Probleme auf. Die besonderen Arbeitsverträge verhindern eine Restrukturierung mit Personalabbau, da diese häufig praktisch rechtlich nicht zu kündigen ist. Eine Übernahme von Beamten ohne deren ausdrückliches Einverständnis ist ebenfalls nicht möglich.
Datenschutz: Wie bereits in Kapitel 3.2 beschrieben, unterliegt die öffentliche Verwaltung besonderen rechtlichen Vorschriften. Ein Outsourcing an einen Dienstleister in Deutschland ist meist nur in begrenztem Umfang möglich. Eine Verlagerung ins Ausland, also das Offshoring von Leistungen, ist in der Regel ausgeschlossen. Eine Auftragsvergabe zur technischen Unterstützung ohne Zugriff auf personenbezogene Daten ins EU-Ausland kann jedoch in Einzelfällen möglich sein.
Aufgabenerfüllung und Abhängigkeit vom IT-Dienstleister: Oft geäußerte Bedenken hinsichtlich der Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Es muss immer im Einzelfall geprüft werden, ob die geltenden gesetzlichen Vorschriften eingehalten werden. Insbesondere ist bei der Auslagerung zu beachten, dass die Kernaufgaben weiterhin in staatlicher Hand verbleiben, wobei komplementäre Aufgaben und Prozesse durchaus ausgelagert werden können. Auch soll verhindert werden, dass die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nur noch mit Hilfe des Dienstleisters durchgeführt werden können. Theoretisch muss die Rückübernahme der Systeme und Prozesse in die öffentliche Organisation möglich sein. Sollte dies nicht möglich sein, würde der Dienstleister quasi hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. Praktisch ist dies jedoch nicht selten der Fall, weil die modernisierten IT-Systeme gar nicht mehr von der öffentlichen Verwaltung betreut werden.
Gora vergleicht die unterschiedliche Herangehensweise beim Projektmanagement in der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Wirtschaft: [43]
Strategische Ziele: Projekte in der Wirtschaft beginnen mit einer strategischen Zielsetzung. Diese leiten sich aus der Unternehmens- und der IT-Strategie ab. Ziel ist eine Umsetzung mit kurzen Vorlaufzeiten. Die Politik benötigt hingegen einen relativ langen Zeitraum, um sich ihrer Ziele bewusst zu werden. Dabei müssen sich zahlreiche Organisationen abstimmen. Oft fehlt bei politischen Projekten der eindeutige Business Case. Es gilt eher politisch gewollte Projekte umzusetzen.
Organisationskultur: Projekte in der Wirtschaft werden immer zielorientiert angegangen. Es gelten eindeutig definierte Prozesse zur Herangehensweise und zu den Entscheidungswegen, die mit der Pflicht zur Wirtschaftlichkeit begründet sind. In der Verwaltung dagegen herrscht eine eher konsensorientierte Vorgehensweise. Zudem sind Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung auf die Sicherheit der Organisation und der eigenen Person bedacht. Dies hemmt Innovationen, und Entscheidungen werden über längere Zeit aufgeschoben.
Controlling: In der Wirtschaft wird dem Controlling im IT-Bereich genauso viel Aufmerksamkeit zuteil wie in anderen Bereichen. Dabei besteht ein allgemeiner Konsens darüber, dass dies entscheidend für den Erfolg des Unternehmens ist und daher kontinuierlich optimiert wird. In der öffentlichen Verwaltung wird ein auf Standards basierendes IT-Controlling sehr selten angewandt, obwohl das Bedürfnis nach Sicherheit eigentlich den Bedarf an Controlling verstärken sollte. Gruppendynamiken fördern jedoch die Informationsanpassung, sodass häufig zu wenig Kritik geäußert wird.
Ausstiegsmöglichkeiten: Im Falle drastischer Probleme, die im Rahmen des Projekts nicht gelöst werden können, versuchen Unternehmen häufig, einen raschen Projektabbruch herbeizuführen. Dies gelingt nicht immer, jedoch ist das prinzipielle Bemühen darum erkennbar. Dagegen wird bei öffentlichen Projekten ein Abbruch aus politischen Erwägungen meist lange Zeit gar nicht in Betracht gezogen. Oft dauert die anschließende Abwicklung des Projekts noch zu lange.
Die möglichen Probleme von Unternehmen beim IT-Outsourcing beziehen sich zu einem großen Teil auf die Ausgestaltung und Umsetzung der Partnerschaft. Interessant ist, dass die meisten Probleme durch Erfahrungen bei anderen Auslagerungen hinreichend analysiert wurden, um sie zu vermeiden. Insbesondere finanzielle und technische Risiken können durch entsprechende Planung und Vorbereitung im Voraus vermieden werden. Da bei einer Auslagerung der IT-Infrastruktur diese Leistungen nach Ablauf der Laufzeit mit überschaubarem Aufwand wieder integriert oder an einen anderen Partner übertragen werden können, besteht eine geringe Abhängigkeit zum Vertragsende. Probleme bereiten aber nicht selten eine unzureichende strategische (IT-)Planung des Outsourcinggebers. Das Management ist sich seiner eigenen Ziele nicht bewusst, was zwangsläufig zu Schwierigkeiten führt. Personelle und organisatorische Risiken lassen sich dadurch vermeiden, dass die interne IT zunächst gemeinsam mit einem Partner optimiert wird. Dabei werden mögliche Probleme im Management, beim Personal sowie in den Geschäftsprozessen vor der Auslagerung beseitigt.
Anders gestalten sich die Risiken in der öffentlichen Verwaltung. Hier sind externe Einflussfaktoren zu beachten, die sich häufig nicht durch Optimierung und Beratung lösen lassen. Insbesondere der politische Einfluss auf die Planung birgt schwer kalkulierbare Risiken für beide Seiten. Durch diesen ist eine Projektdurchführung aus rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht möglich. Auf der anderen Seite ist es schwer vorherzusagen, wie sich die Schwierigkeiten in einem konkreten Projekt darstellen könnten. Ein weiteres Problem sind komplizierte organisatorische Strukturen, die speziell in Deutschland durch den Föderalismus und das Subsidiaritätsprinzip bedingt sind. So ist es schwierig, übergreifende Strategien und Governance-Strukturen zu etablieren. Da dies bereits auf die Situation vor dem Outsourcing zutrifft und sich nur durch langwierige politische Prozesse ändern ließe, werden die Probleme in Kauf genommen. Bei Projekten der öffentlichen Verwaltung wird häufig eine Auslagerung der bestehenden IT verlangt, wobei diese nach der Übernahme modernisiert werden soll. Verbunden mit langen Projektlaufzeiten kommt es dabei häufig zu Problemen. Änderungsanforderungen führen zu Komplikationen in Form von Kostensteigerungen oder Zeitverzögerungen. Gepaart mit der politischen Forderung nach einem reibungslosen Projekt werden Probleme zu spät erkannt und anschließend nicht ausreichend kommuniziert. Diese Risiken führen dazu, dass sich teilweise Outsourcing-Unternehmen an Ausschreibungen der öffentlichen Verwaltung nicht mehr beteiligen.
Um die beschriebenen Ziele unter Umgehung der Probleme und Risiken zu erreichen, gilt es verschiedene Methoden zur erfolgreichen Umsetzung anzuwenden. Diese beziehen sich sowohl auf die Ausgestaltung der Verträge als auch auf das Management der Umsetzung. Gordon und Walsh analysieren diese allgemein für die Wirtschaft und die öffentliche Verwaltung: [44]
Entwicklung von Kriterien zur Bemessung der Leistung: Bei Outsourcing-Vorgängen häufig genannte Probleme sind unvorhergesehene Kosten, nicht erreichte Zielvereinbarungen sowie Preisänderungen seitens des Outsourcingnehmers. Diese können den Wert des Outsourcing-Vertrags für die beteiligten Partner verringern. Entscheidend ist demnach die Entwicklung messbarer Erfolgskriterien, etwa durch Service-Level-Agreements. Diese können zudem die Erwartungen veranschaulichen und klare Richtlinien sowie Ziele des Projekts festlegen. In der Praxis lassen sich die Kriterien jedoch nicht einfach aufstellen. Auch kann es passieren, dass sich die Überwachung der Kriterien als so teuer herausstellt, dass die dadurch angestrebten Einsparungen nicht erreicht werden, oder dass sie unter dem Schnitt teurer ist, als das Projekt ohne sie umzusetzen. Auch wenn ein konsequentes Projektcontrolling notwendig ist, sollten die Partner nicht allein darauf setzen. Als weitere Möglichkeit zur Festlegung finanzieller Zielmarken gilt das Benchmarking. Dabei werden durch ein Gremium, bestehend aus Outsourcinggeber und -nehmer, die verschiedenen Vertragsbestandteile am besten jährlich neu bemessen und ein marktkonformer Preis festgelegt. Besser noch ist die Hinzuziehung einer dritten Organisation, welche unabhängig agieren und sich somit bei Meinungsverschiedenheiten besser durchsetzen kann. Dabei kann es natürlich dazu kommen, dass die Renditeziele des Outsourcingnehmers oder die geplanten Kosteneinsparungen des Outsourcinggebers verringert werden. Zumindest können sich beide Parteien einer fairen Bemessung der Leistungen sicher sein. Outsourcing-Verträge unterscheiden sich erheblich, wodurch es schwierig ist, einheitliche Standards festzulegen. Beide Vorgehensweisen, die Festlegung einheitlicher Bemessungsstandards und das Benchmarking, garantieren keine faire und ausgeglichene Leistungserbringung und -abrechnung. Doch können beide gemeinsam die Partner vor unvorhergesehenen Kostensteigerungen und versteckten Kosten bewahren und damit das Vertrauensverhältnis stärken.
Optimierung der Flexibilität und Kontrolle: Im Vergleich zur ökonomischen und technologischen Entwicklung haben die meisten IT-Outsourcing-Verträge eine lange Laufzeit. Somit haben Voraussagen zur technischen Entwicklung nur geringe Aussagekraft. Ziel sollte es daher sein, die Flexibilität zu maximieren. Teilweise wird von befragten IT-Managern auch angegeben, dass eine exakte Preisberechnung der Leistung kaum möglich sei. Wie beschrieben, ist eines der Hauptziele eines IT-Outsourcing-Vertrages der Zugang zu neuer Technologie. Mangelnde Flexibilität kann dieses Ziel sehr schnell zunichte machen. Auch aufgrund der begrenzten Laufzeit der Verträge sollte eine allzu starke Verflechtung zwischen den Partnern vermieden werden. Es ist nicht unüblich, dass am Ende der Laufzeit der Vertrag neu vergeben wird und dabei ein anderer Dienstleister den Zuschlag erhält. Eine zu starke Abhängigkeit kann dann zu einer problematischen Übergabe von Systemen und Verantwortung führen. Mit einer angemessenen Ausgestaltung der Verträge können die Partner die teilweise divergierenden Ziele effektiver und effizienter erreichen und damit die Partnerschaft für beide Seiten erfolgreich gestalten.
Definieren von Prozess- und Verhandlungsstrategien: Wenn die Entscheidung für das Outsourcing der IT getroffen wurde, sollte das Team, das die Auswahl und die Verhandlungen mit dem Partner durchführt, vielfältig besetzt sein. Dabei sollten IT-Manager, Spezialisten der einzelnen Technikteams sowie Rechtswissenschaftler mit IT-Hintergrund vertreten sein. Die Vertragsverhandlungen sollten gut strukturiert und organisiert werden. Weiterhin kann es sinnvoll sein, einen eigenen Vertrag zur Anbahnung des Geschäfts aufzusetzen. Dieser ebnet den Weg bis zum Abschluss des Outsourcing-Vertrags.
Erstellen von Abbruchstrategien: Auch wenn in Anbetracht der sich schnell entwickelnden IT kurzfristige Verträge angebracht wären, werden die meisten IT-Outsourcing-Verträge über Zeiträume von fünf bis zehn Jahren geschlossen. Die meisten dieser Verträge werden während der Laufzeit nachverhandelt, was Änderungs- und Abbruchstrategien erforderlich macht. Es sollte demnach von vornherein angenommen werden, dass der Vertrag während der Laufzeit nachverhandelt wird. Im Falle einer vorzeitigen Auflösung des Vertrags fallen erhebliche Transaktionskosten bei der Übergabe der Systeme an. Strategien, Prozesse und Preise einer vorzeitigen Vertragsauflösung sollten deshalb in den Vertrag aufgenommen werden. Auch im Falle wirtschaftlicher Schwierigkeiten eines der beiden Vertragspartner sollten entsprechende Vorkehrungen getroffen werden. Letztendlich gilt es, die Abhängigkeit wieder zu reduzieren.
Für IT-Projekte der öffentlichen Verwaltung lassen sich weitere spezifische Handlungsempfehlungen und damit Methoden zur erfolgreichen Umsetzung feststellen: [45]
Grundsätzlich sollte der Projektumfang realistisch eingeschätzt werden. Dabei müssen mögliche Probleme und Verzögerungen eingeplant werden, um die Umsetzung des Projekts zu erleichtern. Es erscheint sinnvoll, die Projekte in drei klar voneinander abgegrenzte Phasen aufzuteilen. Diese drei Phasen sollten der Öffentlichkeit ausdrücklich kommuniziert werden. Ein Abbruch des Projekts sollte dabei sowohl technisch als auch politisch jederzeit möglich sein:
Die Zusammenarbeit zwischen oft technikfremden Beamten und IT-Beratern sollte optimiert werden, indem die Lücke geschlossen wird. Dazu könnte erfahrenes Personal aus der Wirtschaft ohne Aussicht auf Verbeamtung eingestellt und leistungsbezogen entlohnt werden. Rechtlich ist dies derzeit jedoch nur schwer umzusetzen. Andererseits sollten die gesetzgebende Instanz (Parlamente) und die ausführende politische Instanz (Regierung) bereits IT-Berater anhören, um mögliche Probleme in dieser Phase zu erörtern. Zur Absicherung gegen unvollständige Ausschreibungen ist zudem ein sogenanntes “Konditionenkartell” möglich. Bei diesem verständigen sich die Anbieter auf die Zurückweisung mangelhafter Ausschreibungen und verhindern damit eine Konkurrenz um Projekte mit absehbaren Problemen. Daneben wäre der politische Prozess zu überdenken, da auch bei IT-Projekten häufig Abgeordnete oder Regierungsmitglieder die Aufsicht übernehmen. Infolgedessen erscheint eine sachgemäße Prüfung nicht möglich, da die Kompetenz fehlt, die Angaben der Projektführung zu hinterfragen. Alternativ könnten verpflichtende parlamentarische Anhörungen externer Sachverständiger dazu führen, dass ein Projektcontrolling auf politischer Ebene stattfindet.
Generell zeigt sich, dass IT-Outsourcing-Projekte partnerschaftlich gestaltet werden müssen. Anders als zum Beispiel bei Aufträgen zur Entwicklung von Individualsoftware gilt es, bei einer Auslagerung Anpassungen jederzeit zu ermöglichen. Dies setzt einheitliche Standards für die Bemessung und Abrechnung der Leistungen voraus. Die verhältnismäßig lange Laufzeit in einem sich kaum vergleichbar schnell wandelnden Sektor wie der Informationstechnologie erfordert eine flexible Vertragsgestaltung. Auch sollten häufig auftretende Probleme vorab erkannt und Möglichkeiten ihrer Lösung vereinbart werden. Dies schließt auch Strategien für eine grundlegende Umgestaltung des Vertrags oder dessen Auflösung und Rückabwicklung ein.
Die im vorherigen Kapitel genannten Probleme und Risiken bei Projekten der öffentlichen Verwaltung lassen sich nicht nur durch eine grundlegende Reform der Vergabepraxis lösen. Insbesondere veraltete Systeme in nicht optimierten IT-Umgebungen, kombiniert mit zahlreichen offenen Fragen bis zum Vertragsabschluss, bedingen neue Formen der Ausschreibung. Eine Trennung von Beratung und Outsourcingnehmer würde eine objektive Sicht beider Seiten auf die aktuelle Situation und das Vorhaben ermöglichen. Weiterhin sollten die Probleme der organisatorischen Strukturen der öffentlichen Verwaltung besser berücksichtigt werden. Häufig auftretende Konflikte zwischen verschiedenen Abteilungen und Ebenen in der öffentlichen Verwaltung führen zu einer Lähmung des Projekts und zu Konfusion beim Outsourcingnehmer. Da die öffentliche Verwaltung häufig nicht imstande ist, ihre IT-Landschaft vor der Auslagerung zu modernisieren, erscheint eine Teilung der Projektphasen sinnvoll. Dabei wird die interne IT zunächst gemeinsam mit Partnern modernisiert. Dies kann auch unter verschiedenen Partnern aufgeteilt werden. Wichtig hierbei wäre eine Neuordnung der Organisation und der Prozesse. Anschließend könnte die Auslagerung der modernisierten Umgebung in Gänze ausgeschrieben werden. Dies hätte den Vorteil, dass der Auslagerungsprozess an die wirtschaftlichen Gegebenheiten angepasst wird und dadurch Risiken vermieden werden. Auch eine allgemeine Übernahme von Best Practices aus der Wirtschaft ist nicht erkennbar, was die problematischen und fehlgeschlagenen IT-Projekte der öffentlichen Verwaltung belegt. Bei der Umsetzung dieser Vorschläge kommt es nicht zuletzt auf die IT-Dienstleister an. Diese müssten stärker auf die öffentliche Verwaltung und insbesondere auf die politische Ebene einwirken, um die Vorgehensweise in zukünftigen Projekten zu verändern.
Die öffentliche Verwaltung unterscheidet sich in den analysierten Themenkomplexen des IT-Outsourcings von der Wirtschaft. Gemeinsamkeiten und Unterschiede in Bezug auf die Kapitel 3 bis 6 lassen sich zusammenfassend wie folgt darstellen:
Die Wirtschaft und die öffentliche Verwaltung teilen die Notwendigkeit der Modernisierung. Sowohl organisatorische Strukturen und Prozesse als auch die Informationstechnologie müssen laufend an Veränderungen angepasst werden. Dies ist nicht als einmaliger Vorgang, sondern als andauernder Prozess des strategischen Veränderungsmanagements zu verstehen. Informationstechnologie ist heutzutage nicht als eigenständiger funktionaler Bereich, sondern als integraler Bestandteil der Organisation anzusehen. Sie unterstützt nicht nur bei der Arbeit, sondern ist auch Bestandteil von Produkten und Dienstleistungen in der Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung. Mitarbeiter sehen moderne Informationstechnologie als integralen Bestandteil ihres privaten Lebens, der auf die Arbeit übertragen wird. Dabei unterscheiden sich die Ansprüche der Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung mittelfristig nicht von denen der Wirtschaft.
Die Wirtschaft hat diesen Umstand erkannt und ihre IT in den letzten Jahren sukzessiv erneuert. Dabei wurde die IT-Infrastruktur modernisiert und neue Kommunikationsmöglichkeiten im Internet implementiert. Die mobile Arbeit mit Notebooks und Smartphones entwickelt sich von der Ausnahme zum Standard. Die öffentliche Verwaltung hat den Zwang zur technologischen Erneuerung mittlerweile erkannt. Im Zuge der Notwendigkeit einer modernen Verwaltung als Voraussetzung für Themen wie E-Government werden auch hier Projekte zur Erneuerung der IT umgesetzt. Dies geschieht häufig im Rahmen mehrerer Jahre andauernder Großprojekte. Derartige Projekte enden nicht selten in weit überzogenen Budgets und Zeitplänen, was unter anderem an den besonderen organisatorischen Strukturen und Prozessen liegt. Diese sind für eine moderne IT-basierte Verwaltung häufig nicht mehr passend und werden aufgrund politischer Zwänge vor Veränderungen wie einem IT-Outsourcing nur unzureichend überarbeitet. Zudem unterscheidet sich die Ausgangslage vor einer Beauftragung externer Dienstleister essentiell. In der Wirtschaft befindet sich die IT-Landschaft vor einem Outsourcing in der Regel auf dem neuesten Stand oder wird auf den neuesten Stand gebracht. Erst dann wird eine Auslagerung angegangen. Die öffentliche Verwaltung scheint dazu häufig nicht befähigt. Hier wird eine Auslagerung der bestehenden IT-Umgebung, einschließlich der nicht mehr zeitgemäßen und damit hinderlichen Strukturen und Prozesse, vorgenommen.
Bei der Aufgabe der technologischen Erneuerung eines Unternehmens kann IT-Outsourcing von strategischer Bedeutung sein. Der Dienstleister bietet Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung Wissen und Fähigkeiten für die Modernisierung und den anschließenden Betrieb von IT-Systemen.
Das Ziel einer IT-Auslagerung ist im Einklang mit dem Wunsch nach einer auf dem aktuellen Stand der Technik und vergleichsweise günstig betriebenen IT-Umgebung. Insbesondere das Wissen im Bereich der IT-Infrastruktur, einschließlich Standardsoftware, sowie die damit einhergehende Entlastung der eigenen IT-Abteilung werden von Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung geteilt. Für Branchen, die nur indirekt mit Informationstechnologie zu tun haben, ist es zudem schwierig, geeignetes IT-Personal zu rekrutieren. Dies zieht es verständlicherweise zu den Unternehmen mit einem ursprünglichen Schwerpunkt auf Informationstechnologie. Outsourcing kann helfen, dieses Problem zu umgehen, indem das Personal vom Outsourcingnehmer bereitgestellt wird.
Anhand der Ausgangslage lassen sich jedoch bereits Unterschiede in der Zielsetzung erkennen. Die Wirtschaft optimiert ihre IT weiter durch Auslagerung. Dabei sollen Kosten und Ressourcen gespart werden, um sich auf strategische Projekte konzentrieren zu können. Der Transfer von Wissen in das auslagernde Unternehmen sowie die Unterstützung bei der Abwicklung standardisierter IT-Prozesse tragen zudem zur Entlastung der eigenen IT-Abteilung bei. So können sich diese Projekte der strategischen Bedeutung für das Unternehmen widmen und Lösungen entwickeln, die zu einem integralen Bestandteil der Produkte werden. Die öffentliche Verwaltung hingegen hat bereits Probleme bei der eigenständigen Modernisierung der IT-Infrastruktur. Dabei müssen externe Partner sogar zur Konsolidierung von Rechenzentren und zum Ersatz von Desktops und Telefonen herangezogen werden. Im Rahmen einer IT-Auslagerung wird vereinbart, dass der Betrieb der Altsysteme übernommen wird und diese anschließend sukzessive erneuert werden. Ziel ist der Betrieb einer modernisierten Umgebung. Eine Reintegration dieser modernisierten IT-Landschaft in die öffentliche Verwaltung ist zwar häufig vorgesehen, besitzt diese jedoch weder die Kapazitäten einer Administration noch die Fähigkeiten zur Weiterentwicklung der Systeme. So verbleibt die modernisierte Umgebung dann häufig in der Hand des Outsourcingnehmers.
Trotz der klaren Zielsetzung kann es in Projekten zu ernsthaften Problemen kommen. Die eingehende Analyse der spezifischen Risiken ist insofern unabdingbar, als dadurch Probleme vermieden und im Bedarfsfall gelöst werden können.
Wirtschaft und öffentliche Verwaltung teilen ähnliche Risiken bei der Planung und Umsetzung der Partnerschaft. Insbesondere falsche Erwartungen an die Fähigkeiten des Outsourcingnehmers können zu Frustration führen. Auch unerwartete Kostensteigerungen und personelle Probleme wie mangelhaftes Management oder unerfahrene Mitarbeiter können Outsourcing-Projekte scheitern lassen. Insbesondere bei unerfahrenem Personal der auslagernden Organisation sind Probleme vorprogrammiert. Fehler werden immer gemacht, nur ist entscheidend, ob beide Seiten die Fähigkeit haben, sie zu erkennen und gemeinsam zu lösen. Insbesondere bei gescheiterten Projekten in der Wirtschaft zeigt sich, dass IT-Personal mit Erfahrung im Management einer Dreiecksbeziehung nicht nur sinnvoll, sondern auch unabdingbar ist.
Projekte in der Wirtschaft verlaufen in der Regel nicht frei von Risiken, die jedoch erkannt und anschließend reduziert werden. Methoden und Regeln zur Lösung dieser müssen festgelegt werden. Solange das Verhältnis zwischen Outsourcinggeber und -nehmer partnerschaftlich gestaltet wird, ist ein Erfolg wahrscheinlich. In der öffentlichen Verwaltung treten dagegen regelmäßig Probleme auf, die Pläne zeitlich und finanziell weit überdehnen. Oftmals werden die Projekte jedoch weitergeführt, weil Abbruch und Rückabwicklung der Vereinbarung mit erheblichen Vertragsstrafen verbunden sind und zudem gegenüber der Öffentlichkeit ein Eingeständnis des Scheiterns wäre. Die Strukturen und Prozesse der öffentlichen Verwaltung in Kombination mit politischem Einfluss sind die Hauptursachen für Probleme. Hinzu kommen oftmals unvollständige Ausschreibungen und Auftragnehmer, die sich der Probleme öffentlicher IT-Projekte nicht bewusst sind. Anstatt auf die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung einzugehen, wird versucht, die Projekte ähnlich wie bei Wirtschaftspartnern umzusetzen. Nach gescheiterten Projekten nehmen manche Unternehmen dann Abstand von der weiteren Beteiligung an öffentlichen Ausschreibungen. Da sich die öffentliche Verwaltung aber auch der Probleme vergangener Projekte nicht bewusst wird, werden immer wieder ähnliche Fehler gemacht. Dies trifft allerdings nicht auf alle Organisationen der öffentlichen Verwaltung zu. Auch hier gibt es Projekte, die sowohl technisch als auch wirtschaftlich erfolgreich umgesetzt werden.
Viele allgemeine Empfehlungen zur erfolgreichen Umsetzung von IT-Outsourcing-Projekten gelten sowohl für die Wirtschaft als auch für die öffentliche Verwaltung. Das primäre Ziel sollte die partnerschaftliche Gestaltung der Auslagerung sowie des anschließenden Betriebs sein. Nur in diesem Fall ist es gewährleistet, dass bei Problemen schnell und unkompliziert reagiert werden kann. Zudem sollte der Vertrag ausreichend flexibel gestaltet werden. Insbesondere bei der Laufzeit, der Bemessung und der Abrechnung der erbrachten Leistungen gilt es, die langfristige Kooperation kurzfristigen Renditezielen vorzuziehen. Letztendlich ist das Erstellen von Abbruch- und Rückabwicklungsstrategien unvermeidbar, und im Falle eines nicht lösbaren Problems sollten diese angewendet werden.
Dennoch ist es wichtig, auf die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung einzugehen und diese in zukünftigen Projekten zu berücksichtigen. So lässt sich der Einfluss der Politik generell zurückdrängen. Insbesondere politische Ziele verhindern zum einen eine konsequente Umsetzung, zum anderen den Abbruch von Projekten. Auch die Besetzung politischer Kontrollgremien ist zu überdenken. Dabei wäre es mit geringem Aufwand möglich, Beratungsunternehmen mit der Aufsicht zu betrauen. Mangelhafte Ausschreibungen müssten ebenso konsequent abgelehnt werden wie Projekte mit völlig überzogenen Dimensionen. Eine Stückelung kann für die Outsourcingnehmer durchaus von Vorteil sein. Die von Mertens beschriebene Dreiteilung der Ausschreibungsverfahren ließe zudem zu besseren Problembewusstseins und zu realistischem Projektmanagement.
Grundsätzlich lässt sich festhalten, dass sich die öffentliche Verwaltung bereits in der Ausgangslage erheblich von der Wirtschaft unterscheidet. Im Hinblick auf das Ziel der Auslagerung von nicht oder nur minimal optimierten IT-Landschaften ist bereits an dieser Stelle eine andere Herangehensweise vonnöten. Die Ziele unterscheiden sich teilweise eklatant. In Kombination mit dem Einfluss der Politik und mangelndem Projektmanagement sind viele Projekte verurteilt, zu scheitern. Die Vermeidung von Angeboten auf öffentliche Ausschreibungen bestimmter Dienstleister lässt zumindest auf dieser Seite ein Problembewusstsein erkennen.
Nicht zuletzt der mangelnde Erfahrungsaustausch in der Verwaltung lässt jede öffentliche Organisation ihre eigenen Erfahrungen sammeln.
In den letzten Jahren hat die Zahl der gemeinsamen IT-Outsourcing-Projekte der öffentlichen Verwaltung massiv zugenommen. Die Komplexität der Systeme, ob nun IT-Infrastruktur oder Individualsoftware, nimmt laufend zu. Für Verwaltungen sind schon lange nicht mehr alle IT-Bereiche selbst zu pflegen und weiterzuentwickeln. Dies trifft nicht nur auf kleinere öffentliche Organisationen, sondern auch auf Verwaltungsorganisationen aller Größenordnungen zu. Da mit der Anzahl und dem Umfang der Verwaltungsakte auch die Komplexität der verwalteten Systeme steigt, ist die Größe alleine kein Kriterium mehr. Die Fähigkeit zum organisatorischen Wandel, die auch zu einem innovativen Einsatz von Informationstechnologie führt, ist ausschlaggebend für eine moderne Verwaltung. Die Wirtschaft zeigt, dass Unternehmen jeder Größe diese Befähigung besitzen und damit Informationstechnologie zur strategischen Weiterentwicklung des Geschäfts nutzen.
Wandel und Optimierung in der IT können unter Umständen effektiver und schneller durch Outsourcing umgesetzt werden. Diese Arbeit zeigt die Gemeinsamkeiten und Unterschiede bei IT-Outsourcing-Projekten der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zu denen der Wirtschaft. Dabei werden bereits in der Ausgangslage eklatante Unterschiede herausgearbeitet. Die öffentliche Verwaltung arbeitet häufig mit älteren Systemen. Dazu kommt häufig eine fragmentierte IT-Landschaft, in der wenig standardisiert, dafür aber viele Einzelsysteme hinzugefügt wurden. Der strategische Einsatz, zum Beispiel im Rahmen von E-Government-Projekten, verläuft sehr langsam. Es bestehen zwar Pilotprojekte, doch eine breite Modernisierung ist bislang ausgeblieben. Dies hat aber auch nicht zuletzt mit den strengen Verwaltungsvorschriften der öffentlichen Verwaltung zu tun, die die Nutzung bestimmter neuer Technologien gänzlich verhindern.
Aus den unterschiedlichen Rahmenbedingungen werden demnach auch andere Ziele für ein IT-Outsourcing abgeleitet. Die Wirtschaft betreibt IT-Outsourcing, um sich auf das Kerngeschäft zu konzentrieren. In diesem Rahmen soll IT nicht nur unterstützen, sondern auch Bestandteil der Produkte und Dienstleistungen werden. Die öffentliche Verwaltung hingegen nutzt die Auslagerung eher aus operativen Gründen. Durch fehlendes Wissen kann eine Modernisierung häufig nicht eigenständig erfolgen. Vielmehr wird Outsourcing dazu genutzt, die Systemlandschaft zunächst auf den aktuellen Stand zu bringen. Auch die finanziellen Ziele unterscheiden sich. Während die Wirtschaft eine Variabilisierung und Senkung der Ausgaben wünscht, lagert die öffentliche Verwaltung mit dem Ziel, gleichmäßige Kosten in den jährlichen Haushalt einzuplanen und so den politischen Druck bei anstehenden Investitionen zu verringern. Dazu kommen teilweise ausschließlich durch die Politik realisierbare Ziele wie etwa die Schaffung von Arbeitsplätzen. Sowohl die Wirtschaft als auch die öffentliche Verwaltung teilen das Ziel, Kostensenkungen zu erreichen.
In der Untersuchung zeigt sich, dass die unterschiedlichen Risiken und daraus resultierenden Probleme in der Partnerschaft zu schwerwiegenden Problemen führen können. Insbesondere in der öffentlichen Verwaltung fällt der hohe Anteil an Projekten mit deutlich überzogenem Budget oder Zeitplan auf. Mit dem Auftreten von Problemen in der Partnerschaft zwischen der öffentlichen Verwaltung und privaten IT-Dienstleistern beharren beide Seiten häufig auf ihrem jeweiligen Standpunkt, statt gemeinsam an einer Lösung zu arbeiten. In der öffentlichen Verwaltung kommen, neben bekannten Risiken wie sie auch in der Wirtschaft auftreten, spezifische hinzu. Insbesondere zeigen sich unpassende organisatorische Prozesse als großes Problem auf dem Weg zu einem partnerschaftlichen Outsourcing-Verhältnis. Die in Deutschland anzutreffenden föderalen Strukturen wirken einer Effizienzsteigerung massiv entgegen. Diese zu verändern sollte eigentlich die erste Maßnahme darstellen, stattdessen werden IT-Projekte jedoch ohne diesen Schritt gestartet. Dazu kommt das Einwirken der Politik auf das Vorhaben auf operativer Ebene, sodass die Verwaltungsorganisation sich oftmals nicht für die sinnvollste Vorgehensweise entscheiden kann.
Aufgrund der erweiterten potenziellen Risiken und der daraus resultierenden Probleme in der öffentlichen Verwaltung ergibt sich auch eine differenzierte Umsetzungsstrategie. Prinzipiell wäre eine Reform der problematischen organisatorischen Strukturen erstrebenswert. Da dies jedoch häufig nicht umzusetzen ist, muss der Ausschreibungsvorgang angepasst werden. Dabei kann eine Gliederung in drei Phasen angewendet werden, die zwar die Probleme nicht löst, das Verfahren jedoch anpasst. Dazu müssten die IT-Dienstleister jedoch politischen Druck ausüben, was letztendlich auch in ihrem Interesse wäre. Bisher ist eine Veränderung nicht zu erkennen. Politischer Einfluss in das Tagesgeschäft der öffentlichen Verwaltung, viele Änderungsanforderungen in laufenden Projekten und mangelnde Einsicht der Verantwortlichen führen zu höchst problematischen Konstellationen.
Auch in Zukunft wird die öffentliche Verwaltung IT-Outsourcing zur grundlegenden Modernisierung ihrer Systeme nutzen. Der Erfolg zukünftiger Projekte lässt sich nicht vorhersagen. Es ist jedoch zu erwarten, dass die öffentliche Verwaltung keine grundlegenden Reformen umsetzt und dass auch in Zukunft weitere IT-Outsourcing-Projekte mit Problemen behaftet sein werden. Mangelhafte Ausschreibungen mit anschließend schlecht koordinierter Projektdurchführung führen zu keinem Erfolg. Informationstechnologie ist ein sich stetig wandelndes Feld, sodass die Annahme einer einmaligen Modernisierung nicht zutrifft. Im Falle eines Outsourcings modernisiert im besten Fall der Dienstleister die übernommenen Systeme kontinuierlich. Dieser Vorteil ist gerade von der öffentlichen Verwaltung zu nutzen.
Trotz der massiven Kritik lässt sich ein positiver Trend erkennen. Insbesondere größere öffentliche Organisationen lernen aus ihren Fehlern und schaffen damit die Trendwende. Zudem zeigt sich, dass der stattfindende Generationenwechsel im IT-Management dabei hilft, Projekte besser zu planen und zielorientiert abzuschließen. Für kleinere Organisationen wäre eine deutlich stärkere Vernetzung hilfreich, um auf Erfahrungen zurückgreifen zu können. Eine zeitweise Einstellung von Personal durch IT-Dienstleister würde zudem den Wissens- und Fähigkeitsaustausch zwischen der öffentlichen Verwaltung und der Wirtschaft verbessern.