IT-Outsourcing in der öffentlichen Verwaltung

Christian Ullrich 27. Dezember 2012

1 Einleitung

1.1 Problemstellung und Zielsetzung

Informationstechnologie ist heutzutage aus Organisationen jedweder Art und Größe nicht mehr wegzudenken. Sie unterstützt nicht bei der Auftragserfüllung, sondern ist Grundlage dieser. [1]

IT-Outsourcing beschreibt die Auslagerung von bisher innerhalb des Betriebs erfüllten Aufgaben der Informationstechnik an einen externen Dienstleister. Dabei werden meistens Systeme und oftmals Personal an diesem übernommen und anschließend für das auslagernde Unternehmen eingesetzt. [2]

Wirtschaft: Die Wirtschaft lagert seit Jahren gezielt und konsequent Teile ihrer Informationstechnik an Partner aus. Insbesondere die strategische Konzentration auf das Kerngeschäft und die Kostenvorteile werden als Vorteil gesehen. Das Thema IT-Outsourcing in der Wirtschaft wird weltweit wissenschaftlich vielfach behandelt.

Öffentliche Verwaltung: IT-Outsourcing wird auch verstärkt in der öffentlichen Verwaltung durchgeführt. Insbesondere die Vereinigten Staaten, Großbritannien und Australien sind hier als Vorreiter zu nennen. In Deutschland ist die Anzahl abgeschlossener IT-Outsourcing-Projekte in der öffentlichen Verwaltung immer noch sehr gering. Zwar gibt es zahlreiche Beispiele in der Zusammenarbeit der öffentlichen Verwaltung mit der Wirtschaft. Die meisten dieser Projekte sind jedoch klassische Entwicklungs- oder Modernisierungsprojekte. Auch werden zunehmend Public Private Partnerships gebildet um IT-Systeme an diese abzugeben. Eine Fusion von IT-Abteilungen mehrerer öffentlicher Organisationen kann zudem Synergieeffekte bergen. Aufgrund von Problemen bei öffentlichen IT-Projekten wird beim Outsourcing Zurückhaltung gewahrt. Infolgedessen ist das Thema in Deutschland bisher auch nur in geringem Umfang untersucht worden.

Der Titel dieser Arbeit lässt nun einige Fragestellungen zu. Um das Thema für Deutschland näher zu betrachten wird IT-Outsourcing in der Wirtschaft mit IT-Outsourcing in der öffentlichen Verwaltung verglichen. Entsprechend werden drei zentrale Fragestellungen betrachtet:

  1. Wie stellt sich IT-Outsourcing in der Wirtschaft allgemein dar?
  2. Wie gestaltet sich IT-Outsourcing in der öffentlichen Verwaltung, speziell in Deutschland?
  3. Welche Unterschiede lassen sich bei einem Vergleich der Vorgehensweise der Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung erkennen?

Dabei wird die Arbeit in vier Themenkomplexe unterteilt:

  1. Die Ausgangslage und Rahmenbedingungen der Organisationen
  2. Ziele des IT-Outsourcings
  3. Probleme und Risiken bei der Durchführung
  4. Methoden zur erfolgreichen Umsetzung von Projekten

Die Arbeit stellt ausdrücklich keinen Ratgeber für mögliche Projekte dar. Vielmehr soll ein Überblick über behandelte Einzelaspekte gegeben werden um anschließend einen analytischen Vergleich zu ziehen.

1.2 Perspektive der Untersuchung

Die Analyse des Themas IT-Outsourcing kann in verschiedene Kategorien eingeteilt werden. Insbesondere die wissenschaftliche Literatur konzentriert sich oftmals auf einen oder mehrere der folgenden Blickwinkel. [3]

Grundsätzlich sind die IT-Outsourcing-Determinanten von Unternehmen zu nennen. An ihnen lässt sich ablesen unter welchen Rahmenbedingungen und mit welchen Umsetzungsstrategien ein Projekt zum Erfolg geführt werden kann. Als wichtig werden dabei die strategischen Entscheidungen genannt, wie zum Beispiel die ausgelagerten Funktionen oder Systeme. Zudem gilt die vertragliche Ausgestaltung und das Verhältnis zwischen den Partnern auf persönlicher und technischer Eben als relevant. Dabei werden die Projekte und die beteiligten Unternehmen untersucht und geprüft, welche Konstellationen zum Erfolg führen. Beispiele sind finanzielle Attribute, Größenunterschiede oder Branchen.

Die IT-Outsourcing-Strategie beschreibt die Absichten, Beweggründe und Ziele der Organisationen zur Auslagerung ihrer IT. Dabei wird analysiert, inwiefern sich diese nach den oben genannten Organisationsunterschieden differenzieren. Zudem werden die strategischen Auswirkungen eines Outsourcing von Informationstechnologie untersucht.

Wichtig für den Erfolg von Projekten sind die IT-Outsourcing-Risiken. Diese werden in der Regel als sich negativ auf das Projekt auswirkende Eigenschaften oder Vorgänge definiert. Als Risikomanagement werden eine Reihe von Aktivitäten zur Ermittlung, Beurteilung und Priorisierung der Gefahren bezeichnet. Zudem gilt es Vermeidungsstrategien zu entwickeln.

Die Untersuchung der Voraussetzungen der Anbieter und Kunden bezieht obige Themenkomplexe mit ein. Diese werden als Leistungsfähigkeit, Erfahrung und Ausstattung mit Personal definiert, welche die beiden Partner zu einer Zusammenarbeit befähigt. Dabei gilt es zu ermitteln, welche Voraussetzungen der Kunde erfüllen muss, um einen Outsourcing-Anbieter zu suchen und mit diesem zusammenzuarbeiten und welche Voraussetzungen die Kunden bei den Anbietern erwarten dürfen.

Für eine ganzheitliche Betrachtung sind zudem die Sourcing- und Shoring-Strategien zu berücksichtigen. Dabei werden die verschiedenen Formen der Zusammenarbeit von Unternehmen, teilweise über Ländergrenzen hinweg, betrachtet.

1.3 Konzeptionelle und methodische Grundlagen

Die Recherche und Analyse der Literatur erfolgt durch eine kombinierte Vorgehensweise. Zuerst werden universitäre Literaturdatenbanken und Google Scholar auf relevante Begrifflichkeiten in Englisch und Deutsch durchsucht. Aufgrund des großen Umfangs der Suchergebnisse wird die Literatur grob gegliedert, wobei Übersichtsarbeiten und Literaturzusammenfassungen als erstes analysiert werden. Diese Arbeiten helfen bei der weiteren Literaturanalyse. Aufgrund der geringen Anzahl an Arbeiten zu deutschen IT-Projekten wird eine weitere Recherche über Suchmaschinen wie Google Search und Microsoft Bing durchgeführt. Diese ergibt weitere hilfreiche Arbeiten, beispielsweise Projektberichte der öffentlichen Verwaltung oder Tagungsunterlagen.

Grundsätzlich wird die Arbeit in die in 1.1 genannten vier Themenkomplexe untergliedert, sodass die Untersuchung strukturiert wird. Die Einteilung wird in ähnlicher Weise auch in anderen Arbeiten zum Thema vorgenommen. Aufgrund des Umfangs des Themas wird eine Auswahl an Teilaspekten getroffen, wobei die strategische und operative Herangehensweise ausschlaggebend ist. Grundlegend wird die Ausgangslage der Organisation untersucht, um Bedingungen und Voraussetzungen für die weitere Vorgehensweise herzuleiten. Nach der Erstellung einer Organisationsstrategie wird in der Regel eine IT-Strategie abgeleitet. In dieser kann eine Strategie für ein Outsourcing von Teilen oder aller IT-Systeme inbegriffen sein. Insofern ist eine Untersuchung der Ziele des IT-Outsourcings naheliegend. In der Vergangenheit sind IT-Projekte sowohl in der Wirtschaft, als auch in der öffentlichen Verwaltung mehrfach gescheitert. Dadurch werden zukünftige Projekte insbesondere in der öffentlichen Verwaltung kritisch betrachtet, da hier Steuermittel verwendet werden und ein umsichtiger Umgang mit diesen erwartet wird. Somit ergeben sich die Probleme und Risiken von IT-Outsourcing-Projekten als zweiter Untersuchungsgegenstand. Um Schlussfolgerungen für zukünftige Projekte aufzustellen und der Arbeit einen praktischen Aspekt zu geben, werden als letzter Teil Methoden zur erfolgreichen Umsetzung von IT-Outsourcing-Projekten verglichen. Die Arbeit hält sich demnach auch an die Gliederung im Projektmanagement: Es wird die Lage, der Auftrag, die Durchführung und die Unterstützung beim IT-Outsourcing beschrieben.

1.4 Struktur der Arbeit

Bei der Untersuchung der vier in 1.1 genannten Themenkomplexe wird zuerst die Situation in der Wirtschaft analysiert. Die Erfahrungen der Wirtschaft sind aufgrund der hohen Anzahl durchgeführter Projekte als allgemeingültig anzusehen. Da Projekte heutzutage nach international anerkannten Standards durchgeführt werden, wird hierbei hauptsächlich auf englische Quellen Bezug genommen. Im zweiten Abschnitt wird jeweils die Situation in der öffentlichen Verwaltung analysiert. Da diese Arbeit die deutsche öffentliche Verwaltung untersucht, werden auch überwiegend nationale Quellen zur Analyse herangezogen. Verwandte Themenbereiche werden dabei ebenfalls eingeschlossen, falls sich die Ergebnisse auf das IT-Outsourcing anwenden lassen. Anschließend werden in jedem Bereich die Ergebnisse der Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung verglichen.

2 Grundlagen und Begriffsabgrenzungen

Entscheidend für eine zielorientierte Untersuchung ist nicht zuletzt eine genaue Definition der verwendeten Begrifflichkeiten. Gerade in der sich schnell wandelnden Informationstechnologie etablieren sich immer wieder neue Begriffe, welche auch oftmals zu Zwecken des Marketings verwendet werden. Problematisch ist dabei, dass erst im Laufe der Zeit genauere Definitionen durch die Wissenschaft nachgereicht werden. Dieser Teil der Arbeit soll zudem helfen den Fokus der Arbeit zu definieren.

Es werden verschiedene Begrifflichkeiten erklärt und gegeneinander abgegrenzt. In der öffentlichen Diskussion werden diese sehr unterschiedlich benutzt. Aber auch in wissenschaftlichen Artikeln werden diese in der Regel nicht einheitlich verwendet. Beispiele sind die Vermengung von Outsourcing und Offshoring oder auch funktionales Outsourcing und Business Process Outsourcing.

2.1 Abgrenzung der öffentlichen Verwaltung zur Wirtschaft

Die öffentliche Verwaltung unterscheidet sich von der privaten Wirtschaft in einigen zentralen Elementen. Diese sind sowohl rechtlicher, als auch organisatorischer Natur. Der bedeutendste Unterschied ist die Rechtsgrundlage der Tätigkeit. Während Unternehmen auf Initiative der Shareholder wirtschaften und, unter Berücksichtigung der anderen Stakeholder, deren wirtschaftlichen Interessen vertreten, arbeitet die öffentliche Verwaltung auf der Grundlage von Rechtsvorschriften. Zudem wird sie nicht zum Zwecke der Gewinnerzielung tätig, sondern dient der Bewältigung von hoheitlichen Aufgaben. Sie dient damit, je nach Sichtweise, direkt der Gesellschaft als ganzes (natürliche und juristische Personen) oder einer Gebietskörperschaft (Staat, Land, Kommune). Nachfolgend wird die öffentliche Verwaltung für diese Arbeit formal von der Wirtschaft abgegrenzt:

Als Verwaltung im organisatorischen Sinn werden Organisationen eingeordnet, welche zur Verwaltung in der Definition der staatlichen Verwaltungsordnung gehören. Dies schließt insbesondere Verwaltungsträger und -organe ein. Ausdrücklich ausgenommen sind Verwaltungsabteilungen in Parlamenten und Gerichten. Da sich Strukturen und Prozesse sehr ähneln, werden die verwaltenden Abteilungen in dieser Arbeit ausdrücklich mit einbezogen. [4]

Die Verwaltung im materiellen und formellen Sinn bezeichnet jene Tätigkeiten des Staates, welche die Verwaltung dessen zum Auftrag hat. Dies schließt Organisationen aus, welche die Gesetzgebung oder die Rechtsprechung zum Auftrag haben. Für diese Arbeit wird die Definition auf letztere ausgeweitet. [5]

Nach der Definition der Träger werden zudem weitere Organisationen zur öffentlichen Verwaltung gezählt. Dies sind unter anderem Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und beliehene Unternehmer. Diese Definition ist sehr umfassend, zum Beispiel zählen auch Universitäten, Kirchen, Kammern, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, Museen, Stadtwerke, Schornsteinfeger und Prüfgesellschaften (TÜV, DEKRA) dazu.

Weiterhin bietet die Abgrenzung der Privatwirtschaft eine ergänzende Möglichkeit der Definition. Unternehmen grenzen ihre Geschäftsaktivitäten für die öffentliche Verwaltung (Public Sector) oftmals von denen für andere Unternehmen (Business to Business) oder Endkunden (Business to Consumer) ab. Die verschiedenen Kundengruppen werden dann von unterschiedlichen Geschäftsbereichen bedient. [6]

2.2 Abgrenzung von IT-Sourcing-Strategien

Bei der Betrachtung des Themas Outsourcing ist die Abgrenzung der unterschiedlichen Sourcing-Strategien entscheidend. Dabei wird das Verhältnis von (IT-)Anbieter und Abnehmer (Nutzer) betrachtet. Sourcing-Strategien von Geschäftsprozessen, zum Beispiel durch Shared Service Center oder Business Process Outsourcing, sind nicht Gegenstand dieser Arbeit. Nach Bucht, Eul, Schulte-Croonenberg kann sich die IT-Organisation organisatorisch folgendermaßen darstellen: [7]

Eine interne IT-Abteilung gleicht der anderer funktionaler Abteilungen wie Personal oder Controlling. Mitarbeiter befinden sich in derselben Organisation (Unternehmen oder Verwaltung) wie diese und stellen eine funktionale Einheit dar. Sie betreut und berät die Organisation in allen Fragen der Informationstechnik.

Eine Zwischenform stellt der interne IT-Dienstleister dar. Dabei wird innerhalb der Organisation eine neue juristische Person gegründet. Diese bündelt alle IT-relevanten Tätigkeiten und bedient somit alle Anforderungen der einzelnen Geschäftsbereiche oder Abteilungen. Durch die Bündelung soll insbesondere eine saubere organisatorische Strukturierung erreicht werden und damit die Qualität der Dienstleistung verbessert werden. Die Realisierung von Skaleneffekten durch die Zusammenlegung einzelner IT-Abteilungen soll zudem eine Kostensenkung realisieren. Ziel ist dabei der Bezug von IT-Leistungen zu Preisen und mit der Qualität externer Anbieter. Gleichzeitig soll die Kontrolle der Leistungserbringung vollständig in der Organisation erhalten bleiben.

Der letztlich folgerichtige Schritt ist das IT-Outsourcing. Dabei wird der interne IT-Dienstleister vom Outsourcinggeber an einen externen IT-Dienstleister, den Outsourcingnehmer, verkauft. Oftmals wechselt dabei die überwiegende Anzahl der IT-Systeme den Eigentümer. Nicht selten wird zudem ein Teil oder das komplette Personal übernommen.

Hirschheim und Lacity beschreiben das IT-Insourcing als Wiedereingliederung von IT-Systemen in das eigene Unternehmen. Ob diese schon immer von einem Dienstleister betrieben oder zuvor ausgelagert wurden, ist hierbei nicht relevant. Auch fremde Leistungen von Partnern können dabei eingegliedert werden. Vorteile sind die geringere Abhängigkeit und damit einer Reduzierung von bestimmten Risiken. Auch gescheiterte Outsourcing-Projekte sind oftmals Grund für eine Wiedereingliederung. [8]

2.3 Abgrenzung von IT-Shoring-Strategien

Im Gegensatz zur Sourcing-Strategie, welche die Leistungserbringung organisatorisch darstellt, beschreibt die Shoring-Strategie die geographische Abgrenzung der Leistungserbringung. Sourcing- und Shoring-Strategien sind in der Regel unterschiedlich kombinierbar.

Das Onshoring beschreibt die Verlagerung oder Beibehaltung der Leistungserbringung in das Herkunftsland des Unternehmens, beziehungsweise zum Ort der restlichen Wertschöpfungskette. Dies ist die klassische und einfachste Herangehensweise, da hierbei die Transaktionskosten gering gehalten werden. Auf der anderen Seite können, insbesondere in den Industrieländern, die Produktionskosten höher ausfallen, da sich das Lohnniveau auf einem höheren Level befindet. Es bietet bessere Kontroll- und Einflussmöglichkeiten der Auftraggeber, eine einheitliche Sprache, keine Zeitverschiebungen und zudem ein besseres Image für das Unternehmen im Heimatmarkt, da keine Stellen ins Ausland verlagert werden. [9]

Im Gegensatz dazu wird beim Offshoring die funktionale Einheit oder ein Geschäftsprozess in ein anderes Land verlagert. Dies bietet bei gut geplanten Projekten einige Vorteile. Zum einen lassen sich durch das geringere Lohnniveau Lohnkosten sparen. Auch der erweiterte Arbeitsmarkt und in heutigen modernen Arbeitsprozessen die Zeitverschiebung können Vorteile bieten. Beim sogenannten Follow-the-sun-Prinzip wird rund um die Uhr global verteilt an einem Projekt gearbeitet. Nachteile sind höhere Transaktionskosten durch einen erhöhten Administrationsaufwand, kulturelle Unterschiede und ein negatives Image in den Industrieländern. In der breiten Bevölkerung herrschen oftmals Wissenslücken und Vorurteile, welche Unternehmen schon zu einer Strategieänderung veranlasst haben. Entscheidend ist in jedem Fall eine gut geplante Umsetzung und Erfahrung im Zielland. [10]

Zu unterschieden sind dabei Nearshoring und Farshoring. Ersteres beschreibt die Verlagerung in ein Land der näheren Umgebung, oftmals ein Nachbarland. Aus deutscher Sicht wären dies Länder in Ost- oder Südeuropa, beispielsweise Polen, Tschechien oder auch Bulgarien. Beim Farshoring werden die Lohnkostenvorteile von Schwellenländern genutzt, bestes Beispiel beim IT-Offshoring ist Indien. Die weite Entfernung kann durch erhöhte Transaktionskosten, wie zum Beispiel Reisekosten, die Lohnkostenvorteile wieder aufwiegen. Beide Begriffe haben sich noch nicht vollständig durchgesetzt, sind zur Abgrenzung jedoch von Vorteil. [11] [12]

2.4 Abgrenzung von funktionalen Bereichen

In den letzten Jahren wurde das Outsourcing von Informationstechnologie stetig weiterentwickelt und an neue Gegebenheiten angepasst. Die Abgrenzung einzelner funktionaler Bereiche des IT-Outsourcings wird sehr unterschiedlich gehandhabt, nachfolgend eine Festlegung für diese Arbeit:

Das Infrastruktur-Outsourcing in Verbindung mit dem Outsourcing des Systembetriebs wird als Auslagerung der Systeme an sich und deren Betrieb beschrieben. Zur IT-Infrastruktur zählen unter anderem Rechenzentren, einzelne Server, Desktops und Netzwerke. Zudem wird in der Definition auch Standardsoftware wie ERP-Systeme oder Collaboration-Software miteinbezogen. Eine Kombination der Auslagerung der Systeme und des Betriebs erscheint heutzutage nicht nur sinnvoll, sondern oftmals unausweichlich, somit ist dies mittlerweile die verbreitetste Formen des IT-Outsourcings. [13] [14]

Beim Outsourcing der Softwarewartung wird die Anpassung von Standard- oder Individualsoftware an Veränderungen der Geschäftsprozesse oder der Unternehmensorganisation ausgelagert. Diese Anpassungen sind unabhängig vom Betrieb der Anwendung. Insbesondere bei Individualsoftware erscheint die Kombination einer Auslagerung der Infrastruktur, des Betriebs und der Softwarewartung jedoch sinnvoll. [15]

Die Systemintegration stellt die Verbindung zwischen den verschiedenen Komponenten der IT-Landschaft sicher. Da fortlaufend Hard- und Softwarekomponenten aktualisiert, geändert oder neu eingeführt werden, ist auch eine ständige Anpassung an die bestehende Umgebung notwendig. Bei guter Planung kann diese heutzutage auf gleichmäßigen Niveau erfolgen, sodass keine Sprünge im Ressourcenbedarf auftreten. [16]

Bei allen Formen der Kooperation ist Beratung einer der wesentlichen Bestandteile. Somit ist dies in der Regel kein eigenständiges Element. Davon abweichend werden aber auch reine Projekte zur IT-Beratung vergeben. Dies sind zum Beispiel auch Studien in Vorbereitung einer Ausschreibung.

2.5 Erweiterung des IT-Outsourcings

Eine Erweiterung des Outsourcings von Infrastruktur, Systembetrieb und Softwarewartung ist das Application Service Providing. Hierbei werden Anwendungen durch einen externen Dienstleister betrieben. Dabei wird oftmals aus allen Komponenten, von der Server-Hardware bis zur Weiterentwicklung der Anwendung, ein Paket geschnürt und zum Festpreis bereitgestellt. [17]

Eine Weiterentwicklung ist Software as a Service. Dabei wird eine Anwendung nicht exklusiv für einen Kunden betrieben, sondern allen interessierten Kunden zugänglich gemacht. Somit können diese die Anwendung kurzfristig und oftmals mit einer kurzen Vertragslaufzeit mieten. Dieses Modell ist erst durch schnelle Internetverbindungen möglich geworden, da eine Bereitstellung in der Regel über diese erfolgt. [18] [19]

Von Shared Service Center und Business Process Outsourcing spricht man bei der Ausgliederung eines Geschäftsprozesses. In diesem Fall wird der gesamte Prozess, inklusive aller Aufgaben und der Verantwortung für Ausführung und Optimierung, an einen internen (Shared Service Center) oder externen (Business Process Outsourcing) Dienstleister übergeben. Der Vorteil liegt in der Erfahrung des Outsourcingnehmers, welcher über Skaleneffekte die Leistung und die Kosten optimiert. Prädestiniert sind hierbei Prozesse, die in sich abgeschlossen und somit standardisiert zu erbringen sind. Beispiele wären Lohn- und Gehaltsabrechnung, Finanz- und Rechnungswesen und Call-Center. [20]

3 Ausgangslage und Rahmenbedingungen

3.1 Wirtschaft

Die IT-Infrastruktur kann sich sowohl technisch, als auch organisatorisch in einem unterschiedlichem Zustand befinden. Nach Bucht, Eul, Schulte-Croonenberg sind dabei vier IT-Entwicklungsstufen definiert: [21]

Fragmentierte IT: In diesem Fall kennzeichnet die Organisation eine minimal entwickelte IT mit starkem Handlungsbedarf. Es existieren keine IT-Strategie und keine standardisierten IT-Prozesse. Es fehlt die Einsicht für einheitliche IT-Architekturen und Absprachen, wobei die Fachbereiche teilweise selbständig über Projekte entscheiden und kein zentraler Anwendersupport besteht. Service-Level können aufgrund fehlender Kennzahlen nicht definiert werden.

Kostenorientierte IT: Auf dieser Stufe orientiert sich die Organisation hauptsächlich an den Kosten der IT. Es herrschen einzelne Standards und Absprachen für effiziente IT-Prozesse, wobei diese oftmals nicht eingehalten werden oder Ausnahmen bestehen, um den Bedürfnissen einzelner Abteilungen entgegenzukommen. Ein grundlegender Anwendersupport wird gewährleistet. Aufgrund einer systematischen projektbezogenen Prüfung auf Eigenfertigung oder Fremdbezug werden fast alle Leistungen durch die eigene IT-Abteilung erbracht.

Vereinheitlichte IT: Es wurde eine unternehmensweite IT-Strategie implementiert und dabei eine einheitliche IT-Architektur definiert. Systeme werden zentral und koordiniert beschafft, wobei bestimmte Organisationseinheiten eigene Projekte unabhängig durchführen. Einzelne Projekte werden fremd vergeben, dies geschieht jedoch meistens aufgrund von Ressourcenengpässen der eigenen IT-Administration. Ein IT-Controlling findet rudimentär statt und liefert grundlegende Messzahlen.

Optimierte IT: Auf dieser Stufe sind unternehmensweite Standards etabliert, an die sich alle Abteilungen halten. Strategien und Architekturen sind implementiert und werden regelmäßig überarbeitet. Die eingeführten Systeme sind grundsätzlich skalierbar, sodass keine Kostensprünge entstehen. Bei den IT-Projekten wird konsequent auf Eigenfertigung oder Fremdbezug geprüft. Service-Level werden definiert und überwiegend eingehalten und anhand von Leistungskriterien wird ein strukturiertes IT-Controlling durchgeführt. Der Anwendersupport teilt sich in verschiedene Ebenen und funktioniert für die Benutzer zufriedenstellend.

Die Anforderungen an die Einhaltung von Rechtsvorschriften nehmen seit Jahren stetig zu. Dabei müssen die Organisationen in Gänze und damit die einzelnen Abteilungen und deren Mitarbeiter zahlreiche externe und interne Regelungen beachten. Nach Schätzungen werden 34% der Arbeitszeit für die Einhaltung von Vorschriften verwendet. Knolmeyer legt die aktuellen Anforderungen und die Auswirkungen auf die IT und die Erfüllung bei der Auslagerung der IT dar: [22]

Die rechtlichen Vorschriften können einen direkten Bezug zu IT-Systemen aufweisen und auf diese ausgerichtet sein. Zu nennen wären exemplarisch Vorschriften bezüglich des Datenschutzes und der Nutzung des Internets. Andererseits existieren auch Vorschriften, die mittelbar auf IT-Systeme anzuwenden sind, zum Beispiel Rechnungslegungs- und Steuervorschriften. In bestimmten Branchen, wie beispielsweise der Finanzbranche, sind Compliance-Vorschriften und deren Einhaltung zu einer der zentralen Handlungsfelder der letzten Jahre geworden.

Bei der Auslagerung von Aufgaben oder Prozessen, so zum Beispiel der IT, müssen diese Vorschriften weiterhin beachtet werden, da die auslagernde Organisation zumeist vollständig für etwaige Fehler haftet. Dabei ist es nicht möglich nur darauf zu achten, welche Vorschriften der Outsourcingnehmer einzuhalten hat, sondern auch wie er dies umsetzt. Entscheidend ist, dass die Vorgehensweise des Partners mit den gesetzlichen Anforderungen in Einklang steht. Bestimmte Branchen, wie zum Beispiel der Gesundheitssektor, unterliegen sehr strengen gesetzlichen Vorschriften, was ein IT-Offshoring oftmals gänzlich ausschließt.

Insgesamt zeigt sich, dass regulatorische Vorschriften erhebliche Auswirkungen auf das IT-Outsourcing haben. Diese wurden in der Vergangenheit oftmals erst mal nicht vollständig beachtet. Im Nachhinein mussten dann Systeme und Prozesse geändert werden, was sich auch auf die IT-Outsourcing-Beziehung negativ auswirkt. Das bedeutet nicht, dass eine Auslagerung nicht sinnvoll ist, die mit der Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen auftretenden Kosten müssen aber einkalkuliert werden.

3.2 Öffentliche Verwaltung

Oftmals sind die IT-Systeme der öffentlichen Verwaltung technologisch veraltet und somit deutlich komplizierter zu administrieren. Öffentliche Großprojekte sind regelmäßig Bestandteil kritischer Berichterstattung der Medien, insbesondere wenn Termine nicht eingehalten, Kostenpläne explodieren oder die Projekte abgebrochen werden. Heute gilt, dass sich die IT der öffentlichen Verwaltung als zehn bis zwanzig Jahre hinter der der Privatwirtschaft zurück befindet. Dies mag übertrieben klingen, und natürlich trifft dies nicht auf alle Organisationen zu. Es geht bei dieser Betrachtung insbesondere auch nicht um die technische IT-Infrastruktur oder die einzelnen Systeme, sondern um die allgemeine technologische Basis. Wenn man die fünf Meilensteine und technologischen Trends in der Informationstechnologie betrachtet, hat der öffentliche Sektor gerade die ersten beiden überwiegend implementiert. [23]

Versuche diesen technologischen Rückstand mithilfe eines angemessenen Projektumfangs aufzuholen sind in der Vergangenheit oftmals gescheitert. Eine moderne Verwaltung muss zuallererst ihre Prozesse überarbeiten, erst dann können IT-Projekte umgesetzt werden. Dabei ähnelt sie der Privatwirtschaft. Entscheidend ist eine strategische Planung mit klaren Verantwortlichkeiten und keine Diffusion der Verantwortung mit einer zweistelligen Anzahl an Mitzeichnungen oder übergroßen Projektteams ohne verantwortlichen Projektleiter.

Jeder elektronisch zu bearbeitende Prozess kostet knapp die Hälfte im Vergleich zum analogen Äquivalent. Somit zeigt sich, dass eine moderne IT in der öffentlichen Verwaltung nicht nur optional, sondern essentiell für eine sich wandelnde Verwaltung zum effizienten Dienstleister ist. Der Weg zu einem erfolgreichen IT-Management lässt sich grundsätzlich mit dem in der Privatwirtschaft vergleichen. Dabei sind die Best Practices bei der Entwicklung einer Verwaltungsstrategie, IT-Strategie, IT-Planung und der Umsetzung von IT-Projekten anzuwenden. Dennoch unterscheidet sich die öffentliche Verwaltung in einigen Punkten grundsätzlich von der Privatwirtschaft: [24]

  • Die hohe Komplexität der Vorhaben erfordert ein ausgereiftes Projektmanagement.
  • Anstatt einer Neuordnung der Organisation und der Prozesse und anschließender IT-Implementierung wurde in der Vergangenheit oftmals versucht suboptimale Prozesse zu digitalisieren.
  • Das komplizierte Vergaberecht und der Versuch dieses durch Konstruktionen und politischen Einfluss zu umgehen verhindern eine schnelle Vergabe der Aufträge.
  • Der Mangel an qualifiziertem Personalnachwuchs ermöglicht nur eine geringe Anzahl eigens durchgeführter Modernisierungsprojekte.
  • Durch die Kameralistik ergibt sich die Schwierigkeit, den Nutzen durch Effizienzsteigerung zu quantifizieren.

Relevant sind insbesondere auch die politischen Entscheidungsstrukturen. Dabei bestehen in der Verwaltung oftmals zahlreiche Gremien, die nicht klar hierarchisch aufeinander aufbauen. Exemplarisch besitzt jedes politische Ressort seine eigene IT mit jeweils selber festgelegter Struktur. Die strategische Ausrichtung übernimmt ein festgelegtes Ressort mit einer Stabsstelle. Alle zusammen nutzen wiederum mehrere Service-Center für die gemeinsame Nutzung bestimmter Systeme. Weitere Kompetenz-Center beraten letztgenannte in Fragen bestimmter Anwendungen und Technologien. Ein IT-Lenkungsausschuss unterhalb der politischen Ebene wird durch einzelne Vertreter der Ressorts gebildet. Dazu bearbeiten Rechnungshof, Ministerrat, Staatskanzlei, externe Berater, andere Bundesländer und natürlich der Bund IT-relevante Themenbereiche. Alle Abteilungen und Organisationen sind durch verschiedenste Beziehungen verbunden und interagieren miteinander. Diese komplizierte organisatorische Struktur wird überwiegend als Innovationshemmnis empfunden. Die Verwaltungsmitarbeiter sind dabei der Meinung, dass unter dem politisch bedingten Ressortprinzip eine zentrale Steuerung der IT nicht möglich sei. Das Problem wird nicht durch die Frage zentral vs. dezentral beschrieben, sondern ist durch die schlecht organisierten Kompetenzen und Verantwortlichkeiten dargestellt. Ein ordentlich strukturiertes IT-Governance-Konzept könnte Schwierigkeiten in der Koordination vermeiden und dabei den gesetzlich vorgeschrieben Föderalismus beachten. [25]

Grundsätzlich interagieren unterschiedliche Stakeholder in einer Netzwerkstruktur. Dies stellt sich regelmäßig wie folgt dar:

  • die öffentliche Körperschaft, zum Beispiel eine Gemeinde
  • die Behörde, die dieser angehört, zum Beispiel ein Einwohnermeldeamt
  • der Gesetzgeber, oftmals föderal anders angesiedelt als die erstgenannte Körperschaft, zum Beispiel das Land oder der Bund,
  • den direkten Abnehmer der Leistung, zum Beispiel ein Bürger, ein Unternehmen oder eine andere Gebietskörperschaft,
  • die Gesellschaft, für die letztendlich die Dienstleistung erbracht wird, wenn auch oftmals über Dritte oder im indirekten Bezug.

Dazu kommen private Dienstleister als direkte Erbringer einer ausgelagerten Leistung oder als Partner der öffentlichen Verwaltung.

Bei der Umsetzung von IT-Vorhaben in der öffentlichen Verwaltung sind andere, mehr und vor allem strengere Rechtsnormen zu beachten. Diese befinden sich selten im Einklang mit den Anforderungen des sich schnell wandelnden IT-Sektors. Grundlage ist Art. 33 Abs. 4 GG: „Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.“ [26]

Bei der Analyse des Absatzes des Grundgesetzes treten zwangsläufig unterschiedliche Fragen auf: [27]

  • Wie definiert sich die Ausübung?
  • Was sind die hoheitlichen Befugnisse?
  • Wie definiert sich eine ständige Aufgabe? In welchen Fällen kann von einer zeitlich beschränkten Aufgabe ausgegangen werden?
  • Wie definiert sich die Regel und sind Ausnahmen davon zugelassen? Wenn ja, in welchen Fällen?

Sekundärprozesse, welche nicht als hoheitliche Aufgaben definiert werden, sind demnach von obiger Rechtsnorm ausgenommen. Auch Tätigkeiten, welche zeitlich beschränkt sind oder einmalig wahrgenommen werden, fallen nur eingeschränkt unter diese Definition. Entscheidend ist also die Frage, wie sich diese Norm konkret definiert. Dies kann nicht einmalig bestimmt werden, sondern muss immer wieder hinterfragt und beantwortet werden. Dabei ergibt sich ein recht großer Gestaltungsspielraum. Zudem existieren zahlreiche weitere Rechtsvorschriften, insbesondere welche in Behörden zur internen Beachtung dienen. [28]

Generell dürfen Daten durch die öffentliche Verwaltung nur zum Zwecke der Aufgabenerfüllung erhoben werden. Auch bei der Übertragung der Aufgaben oder nur der Informationsverarbeitung bleibt die erhebende Organisation für den Datenschutz und die Datensicherheit verantwortlich. Ziel dieser Regelung ist, dass die Verantwortung bei der Verwaltung verbleibt. Dabei wird von einer „Funktionsübertragung“ und nicht einer „inhaltlichen Übertragung“ ausgegangen. Beispielhafte „Auslagerungen der Datenverarbeitung“ wären Betrieb von Rechenzentren, Netzwerkmanagement (LAN, WAN), Inhouse-Betrieb von Hard- und Software oder auch das IT-Service-Management (Gesaltung von Ablaufprozessen). [29] [30]

Hierbei ist die Abgrenzung dieser Arbeit zum Themenbereich der Auslagerung von Geschäftsprozessen in der öffentlichen Verwaltung zu beachten. Bei öffentlichen Shared Service Centern oder eines Business Process Outsourcing von Geschäftsprozessen der öffentlichen Verwaltung sind weitere Rechtsnormen zu beachten. Bei der Auslagerung von Geschäftsprozessen werden eben in wesentlich stärkerem Ausmaß auch Daten übertragen.

3.3 Vergleich der Ausgangslagen und Rahmenbedingungen

Unternehmen modernisieren ihre IT sukzessiv. Dabei werden insbesondere Organisation und Prozesse an die gängige Praxis des IT-Managements angepasst. Anschließend wird veraltete Infrastruktur ersetzt und von Legacy-Anwendungen auf Standardsoftware migriert. In der Literatur wird sich häufig auf technologiebasierte Branchen bezogen. Dazu sei angemerkt, dass dieses Kriterium heutzutage eigentlich auf Unternehmen aller Branchen zutrifft. Nicht nur Produkte und Lösungen werden durch IT geprägt, wie es zum Beispiel in der Luftfahrtindustrie der Fall ist. Vielmehr werden durch die Notwendigkeit einer zeitgemäßen Produktion (Enterprise Ressource Planning) oder neuer Vertriebswege (Online-Marketing) auch alle anderen Branchen zu einer aktuellen IT gezwungen, so zum Beispiel die Prozessindustrie oder die Tourismuswirtschaft.

Die Wirtschaft sieht sich einer wachsenden Zahl an Gesetzen und Vorschriften ausgesetzt, wobei diese auch Ausdruck einer an Komplexität wachsenden Umwelt sind. Nicht zuletzt die IT-Abteilung muss gesetzliche Vorschriften einhalten. Dabei sind insbesondere Regelungen bezüglich des Datenschutzes und der Datensicherheit im Interesse der Gesellschaft, generieren aber auch Kosten und wirken sich somit negativ aus. Dabei kann der effiziente Einsatz von IT, insbesondere durch Automatisierung von Prozessen, aber auch helfen Rechtsvorschriften einzuhalten.

Die öffentliche Verwaltung dagegen sieht häufig wesentlich später die Notwendigkeit einer technologischen Erneuerung. Zwar werden auch hier Infrastruktur und Anwendungen ersetzt, jedoch werden diese Projekte oftmals im Rahmen des Ersatzes alter Systeme durchgeführt. Dabei wären auch in der öffentlichen Verwaltung zahlreiche neue technologieorientierte Entwicklungen zu berücksichtigen. Ein wichtiges Beispiel ist das Thema E-Gouvernement, in dessen Rahmen Verwaltungsakte durch den Bürger oder Organisationen (private und staatliche) digital angestoßen und abgewickelt werden. Für diese Form einer „neuen“ Verwaltung bedarf es einer abgestimmten IT-Strategie, einer darauf aufbauenden Organisation und moderner Verwaltungsprozesse. Im internationalen Vergleich der Modernisierung der IT in der öffentlichen Verwaltung liegt Deutschland im Mittelfeld. Ausschlaggebend für die bislang häufig ausgebliebene Modernisierung sind unter anderem historische Strukturen und Prozesse und der Einfluss der Politik.

In der öffentlichen Verwaltung gelten deutlich strengere Vorschriften, als in der Wirtschaft. Dies fängt mit der relativ engen Definition von staatlichen Aufgaben an und setzt sich bei der Ausübung fort. Insbesondere Vorschriften bezüglich des Datenschutzes ergeben direkte Auswirkungen auf mögliche IT-Outsourcing-Projekte. Bei diesen sind Infrastruktur wie Hard- und Software und die Datenverarbeitung strikt zu trennen, was selten der effizienteste Weg ist. Durch Bedingungen der föderalen Struktur Deutschlands ergeben sich weitere rechtlich bedingte Probleme. So ist es nicht ohne weiteres möglich, Strukturen und Prozesse wirtschaftlich und organisatorisch zu optimieren, da hierzu nicht wenige Gesetze oder Verwaltungsvorschriften geändert werden müssten. Aufgrund von deutlich strengeren Datenschutzbestimmungen sind bestimmte Formen der Auslagerung, wie zum Beispiel das IT-Offshoring, gänzlich ausgeschlossen.

4 Ziele des IT-Outsourcings

4.1 Wirtschaft

Die Gründe warum sich Unternehmen für ein Outsourcing ihrer IT entscheiden sind vielfältig. Davis und Knox grenzen diese gegeneinander ab: [31]

Konzentration auf die Kernkompetenzen: Unternehmen nutzen IT-Outsourcing um sich auf das Kerngeschäft zu konzentrieren, zudem werden das Management und die organisatorischen Strukturen verschlankt. Dies ist einer der meistgenannten Gründe für IT-Outsourcing, wobei aufgrund der Komplexität der IT Unternehmen aller Größen und Arten zu dieser Argumentation neigen.

Verringerung und Teilung von Risiken: Durch die längere Erfahrung mit dem Management von IT-Systemen und der insgesamt größeren Anzahl betreuter Systeme werden die Risiken beim Outsourcingnehmer verringert. Zudem werden die verbliebenen Risiken durch das Outsourcing auf die beiden Partner verteilt.

Kostensenkung: Das meistgenannte Argument für eine Kostensenkung ist der Skaleneffekt bei höherem Output, besserer Zugang zu Arbeitskräften und mehr Erfahrung im IT-Management. Die Forschungs-, Entwicklungs-, und Implementierungskosten teilen sich auf mehrere Kundenprojekte auf. Dies trifft insbesondere auf standardisierte Leistungen zu. Andererseits stellt sich die Frage, ob IT-Outsourcing tatsächlich die Kosten senkt. Dies wird vielfach untersucht, wobei keine eindeutige Antwort gegeben werden kann.

Planbarkeit und Kostenkontrolle: Outsourcingnehmer arbeiten in der Regel mit deutlich besser geplanten Kostenbudgets und geringerem Overhead bei der Leistungserbringung, insbesondere durch besser kalkulierte Transaktionskosten. Auf der anderen Seite bezieht der Outsourcinggeber die Leistungen zum Festpreis, was die IT-Umgebung planbar gestaltet. So kann bei gut geplanten und umgesetzten Outsourcing-Projekten der Outsourcinggeber die Kosten seiner IT auf mehrere Jahre im voraus kalkulieren. Auch versteckte Kosten, die aufgrund eines mangelhaften Controllings nicht erfasst werden, entfallen.

Variabilisierung: Für den Betrieb einer aktuellen und innovativen IT-Landschaft fallen regelmäßig hohe Investitionskosten an. Dabei ist eine kurzfristige Anpassung an die Bedürfnisse häufig schwierig. Der Outsourcing-Partner kann in diesem Kontext eine Variabilisierung bieten, indem dieser alle Systeme beschafft und an den Kunden vermietet. Durch den Skaleneffekt kann auch auf Nachfrageschwankungen der einzelnen Kunden flexibel reagiert werden. Die Abrechnung erfolgt transparent nach einem im Vorhinein festgelegten Preismodell. [32]

Generierung von Cash-Effekten: Oftmals nutzen Unternehmen die Auslagerung von IT auch zum Liquidieren von Vermögenswerten in Form von Anlagevermögen. Dies geschieht durch die käufliche Übernahme der IT-Systeme durch den Outsourcingnehmer. Dieses Vorgehen ist insbesondere für Unternehmen interessant, welche kurzfristig eine Kapitalspritze benötigen. Auf diese Weise wird bislang gebundenes Kapital strategischen Projekten zur Verfügung gestellt.

Zugang zu neuen Technologien: Durch die beschleunigte Innovationskraft des IT-Sektors halten viele Unternehmen mit der Einführung neuer Technologien nicht Schritt, da Wissen und die Kapazitäten zur Umsetzung fehlen. Mithilfe von IT-Outsourcing können neue innovative Technologien im laufenden Betrieb und bei entsprechender Vertragsgestaltung ohne größere Investitionen eingeführt werden. Da der Outsourcingnehmer verschiedene Kunden mit oftmals ähnlichen Anforderungen betreut, können neue Technologien bei einmaliger Evaluierung bei mehreren Kunden implementiert werden. Dabei sind sich die Outsourcinggeber der Kompetenz des Partners bewusst und vertrauen somit auch auf die Wahl einer geeigneten Lösung.

Verbesserung des technischen Service: Die technische Verbesserung des Service ist ebenfalls eines der meistgenannten Ziele. Durch die Erfahrung und das bessere Personal kann der Outsourcingnehmer die Qualität der Leistungserbringung verbessern.

Zugang zu Fachwissen: Ein ausgereiftes Personalmanagement ist für Unternehmen essentiell, da durch die strategische Bedeutung der IT gut ausgebildetes Personal benötigt wird. IT-Outsourcing kann dabei unterstützen, Personalengpässe zu vermeiden, da dieses durch den Outsourcingnehmer gestellt wird. Der Outsourcinggeber hat Zugang zu einem breiten Pool von Personal und damit Wissen und Fertigkeiten.

Konzentration des internen IT-Personals auf das Kerngeschäft: Wenn beispielsweise Systeme und der Betrieb der IT-Infrastruktur inklusive Standardsoftware ausgelagert sind, kann sich die verbliebene interne IT-Abteilung auf strategische Fragestellungen konzentrieren. Insbesondere gilt es Sourcing- und Shoring-Fragen adäquat zu beantworten. Weiterhin kann sie sich zu einer Abteilung von strategischer Relevanz weiterentwickeln und anschließend Technologielösungen als integralen Produktbestandteil entwickeln. Dies wird auch als „IT-driven business“ bezeichnet. [33]

Konsolidierung: Gewachsene IT-Strukturen erstrecken sich oftmals nicht nur auf die zentrale IT-Abteilung, sondern auf alle Organisationsbereiche. Dabei sind Inselsysteme eingeführt oder Lösungen durch einzelne Mitarbeiter oder Abteilungen entwickelt worden. Durch den Blick von außen und den Zwang der verschiedenen Organisationsbereiche mit dem Outsourcing-Partner zusammenzuarbeiten kann eine erfolgreiche Konsolidierung gelingen. Bei der Erstellung einer IT-Strategie und deren Umsetzung fallen oftmals auch schwerwiegende organisatorische Fehlentwicklungen auf, die dann im Zuge des Outsourcings behoben werden. [34]

Komplexitätsreduktion: Durch die gestiegene Komplexität der IT ist es für viele Unternehmen mit erheblichem Aufwand verbunden die eigenen Systeme zu betreiben. Wenn sich Unternehmen nur noch auf die strategischen IT-Anteile konzentrieren, schafft dies Kapazitäten, um die dann selber betreuten Systeme auch effektiv zu gestalten und nicht nur zu verwalten. [35]

Verbesserung der Zuverlässigkeit: Die Erfahrung in der Betreuung, insbesondere standardisierter Systeme, verhilft dem IT-Dienstleister auch zu einer zuverlässigeren Bereitstellung der IT. Mit der größeren Anzahl betreuter Umgebungen kann die Erfahrung genutzt werden und somit Fehler vermieden werden. Auch der Kontakt zu den Herstellern der IT-Systeme führt zu einer schnelleren Beseitigung von Problemen. [36]

Erfahrungen von anderen Unternehmen: Trends für oder gegen ein Outsourcing der IT in bestimmten Branchen können die Entscheidung für oder gegen eine Auslagerung beeinflussen. Insbesondere das höhere Management und dessen Führungs- und Geschäftspolitik kann sich dabei an den Erfahrungen anderer Unternehmen orientieren.

Druck von Outsourcinganbietern: Viele Anbieter von IT-Leistungen versuchen die Kundenunternehmen zu einem Outsourcing ihrer IT zu bewegen. Die Gründe sind dabei aber nicht nur kommerzieller Natur. Für die IT-Dienstleister hat eine ausgelagerte IT den Vorteil, die Systeme vollständig alleine zu betreuen, was die Schnittstellen verringert und somit operative Entscheidungen beschleunigen kann.

4.2 Öffentliche Verwaltung

Vordergründig verfolgt die öffentliche Verwaltung ähnliche strategische Ziele beim IT-Outsourcing wie die Wirtschaft. Die Unterschiede liegen in der oftmals anderen Ausgangslage und somit in der individuellen Schwerpunktsetzung. Zudem treffen auf die öffentliche Verwaltung andere Erfahrungswerte und somit Voraussetzungen für neue Projekte zu. Gordon und Walsh führen dies aus: [37]

Kostenreduzierung: Wie oben ausgeführt sind die IT-Outsourcing-Anbieter in der Lage, die Leistungen aufgrund von Skaleneffekten günstiger zu erbringen. Öffentliche Einrichtungen können signifikante Kosteneinsparungen erreichen, wenn sie ihre IT in größerem Rahmen zusammen betreiben, anstatt sie auszulagern. Oftmals verlaufen derartige Projekte jedoch zu langsam, sodass ein Outsourcing den schnelleren Weg zur Zielerreichung darstellt. Nicht selten sind vorangegangene Initiativen zur Konsolidierung oder Zusammenlegung von IT-Abteilungen fehlgeschlagen.

Finanzielle Gestaltung: In der Wirtschaft kommt es bei der Übernahme der Vermögenswerte durch den Outsourcingnehmer in der Regel zu einer bedeutenden Geldspritze. Manchmal kann diese auch ein Ziel für die öffentliche Verwaltung darstellen. Wem diese zu Gute kommt und ob dies einen Vorteil für die auslagernde oder eine übergeordnete Organisation darstellt, hängt von den einzelnen Umständen und der Rechtslage ab. Bereits in der Wirtschaft sind die reellen Ausgaben für die IT oftmals schwer zu berechnen, da viele Faktoren und versteckte Posten miteinbezogen werden müssen. Bei der öffentlichen Verwaltung gestaltet sich dies noch weitaus schwieriger. Rückstellungen und Abschreibungen kennt diese nicht, sondern ausschließlich jährliche Ausgaben. Outsourcing kann in diesem Rahmen helfen die Ausgaben für IT gleichmäßig zu gestalten. Gleich bleibende jährliche Ausgaben ersetzen ungleichmäßige Kosten für Investitionen und den laufenden Betrieb. In vielen Ländern anzutreffende höhere Lohnzahlungen in der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Wirtschaft lassen sich durch eine Auslagerung der IT verringern. Dabei sind aber auch Pensionsrückstellungen und andere nicht sofortige Leistungen zu berücksichtigen. Steuerliche und bilanzielle Vorteile gelten in der öffentlichen Verwaltung nicht. Bei einer Übernahme von Personal kann dieses nach der vertraglich vereinbarten Anstellung durch den Outsourcingnehmer abgebaut werden. Diese Vorgehensweise wird dabei nur mittelbar mit der öffentlichen Organisation in Verbindung gebracht, sodass die Personalreduktion der Öffentlichkeit gegenüber unauffällig durchgeführt wird.

Zugang zu Technologien: Die öffentliche Verwaltung hat, wie oben ausgeführt, oftmals einen jahrelangen technologischen Rückstand aufzuholen. Da dies durch die öffentliche Verwaltung alleine oftmals nicht zu bewerkstelligen ist, kann der Outsourcing-Partner dabei unterstützen. Insbesondere die Erneuerung und Standardisierung von IT-Infrastruktur und die Migration auf Standardsoftware können im Zuge eines Outsourcings schneller und konsequenter bewerkstelligt werden. Weiterhin kann gerade in der öffentlichen Verwaltung das Teilen von Risiken ein nennenswerter Grund sein. Behördenleiter laufen nicht mehr Gefahr sich bei Projekten zu verkalkulieren oder Fehler im Projektmanagement zu begehen.

Erhöhte Flexibilität: Der Zugriff der öffentlichen Verwaltung auf das breite Wissen und die langjährige Erfahrung des Partners erhöht die Flexibilität. Auf kurzfristige Entwicklungen kann schnell und adäquat reagiert werden. Die Zusammenarbeit der Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung und des Outsourcing-Partners erhöht die Wahrscheinlichkeit einer schnellen Bereitstellung von Technologien und somit das Erreichen der gemeinsamen Ziele. Der Transfer von Wissen und die schnelle Reaktion auf eine veränderte Umwelt ist insbesondere für Organisationen von Bedeutung, die wie die öffentliche Verwaltung Schwierigkeiten damit haben eigene Expertise zu entwickeln und einen beschränkten Zugang zu Personal mit den erforderlichen Qualifikationen haben.

Schaffung von Arbeitsplätzen: Eine Personalreduktion im Rahmen eines Outsourcings wird erst einmal nicht positiv wahrgenommen. Diese kann aber bei entsprechender Ausgestaltung sogar überkompensiert werden. Dabei werden Outsourcing-Projekte der öffentlichen Verwaltung so vereinbart, dass regional mehr Arbeitsplätze geschaffen als abgebaut werden. Dies ist möglich wenn der Outsourcingnehmer in der Region gleichzeitig Arbeitsplätze schafft, beispielsweise eigene Rechen- oder Datenverarbeitungszentren ansiedelt. Somit kann durch eine kreative Ausgestaltung der Auslagerung das öffentliche Ziel der Schaffung von Arbeitsplätzen aktiv unterstützt werden.

Abgeschlossene Projekte zeigen, dass ein Outsourcing nicht nur schneller umzusetzen ist, sondern aufgrund fehlgeschlagener Konsolidierungsprojekte nicht selten sogar die einzige Möglichkeit zu einer optimierten IT darstellt. Auch die oftmals unterschiedlichen Prozesse der öffentlichen Verwaltung unterstützen nicht gerade eine gemeinsame interne Optimierung mehrerer öffentlicher Organisationen.

4.3 Vergleich der Ziele des IT-Outsourcings

Bei konkreten Projekten ergibt sich für jedes auslagernde Unternehmen eine individuelle Zusammensetzung der Ziele. In der Regel wird die IT zuerst intern optimiert und dann ausgelagert, weil diese Vorgehensweise insbesondere eine geordnete Übergabe ermöglicht. Die Vorteile des Outsourcings der IT liegen insbesondere in der anschließenden Möglichkeit zur strategischen Ausrichtung der internen IT-Abteilung, sowie der Variabilisierung der Kosten. Häufiger Ansatz ist Auslagerung von IT-Infrastruktur inklusive Standardsoftware und die eigene Verwaltung von spezieller, strategisch relevanter Individualsoftware. Gleichzeitig können Projekte verfolgt werden, um den Endkunden durch den gezielten Einsatz von Informationstechnologie bessere Leistungen zu bieten oder neue Vertriebswege zu erschließen (z.B. Online-Buchung von Reisen oder Versandhandel). Nicht zuletzt die aktuellen Themen Big Data und Business Intelligence bedürfen in großen Unternehmen eine individuelle Herangehensweise.

In der öffentlichen Verwaltung sind andere Ziele ausschlaggebend. Hier sind die Verantwortlichen nicht selten mit einer überholten technischen Infrastruktur konfrontiert. Bevor diese erneuert werden kann, müssten politische Strukturen und organisatorische Prozesse geändert werden. In der Vergangenheit gemachte Erfahrungen zeigen, dass Projekte bereits auf bei diesem ersten Schritt scheitern. Nach der Definition einer IT-Strategie dient ein Outsourcing der IT-Infrastruktur der zügigen Modernisierung und der daraufhin anschließenden Instandhaltung der Systeme. Weiterhin spielt hier das Ziel der Kostensenkung eine wichtigere Rolle. Im Vergleich der Leistung zu den Kosten sind interne IT-Abteilungen der öffentlichen Verwaltung oftmals erheblich teurer. Durch die gleichmäßige Abrechnung des Dienstleisters sind Kosten besser planbar und im politischen Etat zu berücksichtigen. Kostspielige und öffentlichkeitswirksame Investitionsprojekte entfallen, wodurch auch der Rechtfertigungsdruck betreffend der Verwendung von Steuermitteln abgemildert wird. Eine eigenständige Modernisierung scheitert nicht selten auch am Mangel an geeignetem Personal. Die öffentliche Verwaltung gilt bei jungem IT-Personal bis auf wenige Ausnahmen nicht zu den präferierten Arbeitgebern. Bei einer Auslagerung kann somit sehr schnell von gut ausgebildetem Personal profitiert werden. Ausschließlich bei Projekten der öffentlichen Verwaltung können politische Ziele wie die Schaffung von Arbeitsplätzen realisiert werden. Insgesamt zeigt sich, dass der Bedarf an Modernisierung der Systeme ausschlaggebend für eine Auslagerung in der öffentlichen Verwaltung ist. Bestimmte finanzielle und organisatorische Ziele sind den besonderen Eigenschaften und Strukturen der öffentlichen Verwaltung geschuldet. Dies ist kein Hindernis, aber für beide Seiten eine Herausforderung.

5 Risiken und Probleme

5.1 Wirtschaft

Bei der Auslagerung von Informationstechnologie bestehen einige Risiken, von denen Earl die wichtigsten beschreibt: [38]

Unklare Ausrichtung des Unternehmens: Bei der Entscheidung für IT-Outsourcing sollte sowohl die zukünftige Geschäfts- als auch IT-Strategie feststehen. Mit der Entwicklung zur wertsteigernden IT und der Wandlung vom reinen Cost Center zur Innovationsschmiede für neue Geschäftsmodelle sollte die IT-Abteilung nicht vorschnell ausgelagert werden. So ist es möglich, dass sich einem in kurzen Zeitraum neue IT-basierte Geschäftsaktivitäten eröffnen, die dann nur schwer abgebildet werden können, da kurz zuvor alle Kompetenzen an einen externen Dienstleister abgegeben wurden. Auch Übernahmen und Zusammenschlüsse mit anderen Unternehmen sollten mit eingeplant werden.

Versteckte Kosten: Beim Ziel der Kostenreduktion sind sich die meisten Abnehmer und Anbieter einig: Kurzfristiger Cashflow und langfristige Kosteneinsparungen sind wichtige Ziele. Dabei werden aber nicht selten die Einführungskosten unterschätzt. Diese beinhalten unter anderem die erneute Implementierung von Systemen durch den Outsourcingnehmer (redeployment), die Kosten des Umzugs, die Übergabe von Material, Personal und Wissen, sowie den parallelen Betrieb von Systemen und Prozessen während der Umstellung. Weiterhin werden häufig die Kosten des Managements nach dem Outsourcing unzureichend berechnet. Die Ressourcen, die für die Umsetzung des Outsourcings eingesetzt und die im Unternehmen verbleiben müssen (mindestens die CIO-Ebene), sind oftmals höher als veranschlagt. Diese Fehleinschätzungen können ein Outsourcing-Projekt zumindest finanziell scheitern lassen.

Unzureichende technologische Kompetenz: Bei der Wahl eines Anbieters ist dessen technologische Kompetenz ausschlaggebend. Diese muss auch zur Laufzeit des Vertrages auf einem aktuellen Stand gehalten werden. Eine nicht zu unterschätzende Problematik bringt die Auslagerung von Legacy-Systemen mit sich. Dabei übernimmt der Anbieter regelmäßig mit der Verantwortung über das System auch das Personal zur Wartung. Bei Unzufriedenheit mit dem Outsourcingnehmer kann es schwierig werden für diese Systeme einen neuen Partner zu finden. Somit ist es empfehlenswert eine Migration auf Standardsoftware oder eine Neuentwicklung zu vereinbaren, sodass der Partner nicht nur die alte Anwendung, sondern auch den mittelfristigen Prozess der Migration verantwortet.

Verlust der Innovationsfähigkeit: Langfristig möchten Unternehmen eine Innovationsfähigkeit in der IT herstellen um neue IT-Services und darauf basierende Geschäftsmodelle aufzubauen. Insbesondere in Branchen, wo sich heute schon abzeichnet, dass auch deren IT-Abteilungen eine zentrale Rolle zur Innovation und Erneuerung spielen werden, ist dieser Sachverhalt bei der Auslagerung zu berücksichtigen. Dies bedeutet nicht, dass innovative IT-basierte Konzepte nicht extern eingekauft oder die Entwicklung nicht ausgelagert werden könnte. Vielmehr muss das Verhältnis partnerschaftlich gestaltet und die Erwartungen vorher deutlich gemacht werden. Auch wenn der Outsourcingnehmer nur die operative Kontrolle über die IT-Systeme besitzt und selber nicht allzu innovativ ist, so muss er die neuen Ideen des Kunden doch umsetzen. Falls auch innovationsfreudiges Personal beim auslagernden Unternehmen fehlt, muss dieses externe Partner einbinden um Ideen zu entwickeln und diese in Anwendungssysteme umzusetzen, damit gegebenenfalls ein Dritter das System dann implementiert, was die Anforderungen an das Management deutlich erhöht. Insgesamt scheint ein Outsourcing von strategischen IT-Systemen als Grundlage von innovativen Geschäftsmodellen nicht sinnvoll.

Technologische Abhängigkeit: Heutzutage bestehen IT-Umgebungen nicht mehr aus einzelnen Systemen, sondern integrierten Umgebungen. Bei einem Fehler oder auch einer geplanten Verbesserung eines Prozesses müssen verschiedenste Systeme analysiert und angepasst werden. Wenn diese von unterschiedlichen Dienstleistern verwaltet werden, kann dies eine Anpassung erschweren. Diese technologische Abhängigkeit von IT-Systemen wird in Zukunft noch um ein vielfaches komplexer und sollte daher bei der Planung eines IT-Outsourcings beachtet werden.

Schlechtes Management: Unabhängig von der Vorgehensweise bei der Modernisierung der IT haben Unternehmen Bedarf an kompetenten IT-Managern. Diese müssen im Falle eines Outsourcings nicht nur gut informierte Einkäufer und anspruchsvolle Kunden sein, sondern sich auch insbesondere mit dem Thema Multi-Vendor-Management auskennen, um die Beziehung zum Outsourcingnehmer zu steuern. Das auslagernde Unternehmen muss das IT-Management also beherrschen, bevor es zu einer Auslagerung kommt. Falls dem nicht so ist, müssen adäquate Managementkompetenzen aufgebaut werden. Wenn sich keine kompetenten Ansprechpartner auf der Seite des Outsourcinggebers befinden, kann es ansonsten zu schweren Konflikten kommen. Wenn der Dienstleister bemerkt, dass das auslagernde Unternehmen diese Managementfähigkeiten nicht besitzt, sollte es sich aus den Verhandlungen zurückziehen. Probleme und Unzufriedenheit wären ansonsten vorprogrammiert.

Unerfahrenes Personal: Nach Entscheidung für ein Outsourcing mit einem Wechsel von Personal vom Outsourcinggeber zum Outsourcingnehmer, wechselt dieses das Unternehmen, betreut aber anschließend nicht selten die gleichen Systeme am selben Standort. Dies macht für das auslagernde Unternehmen nur bei gut ausgebildetem Personal Sinn. Andernfalls ergeben sich dadurch kaum Vorteile, da weiterhin mit schlechtem Personal zusammengearbeitet werden muss. Auch wenn nur die IT-Systeme ausgelagert werden und zukünftig durch vorhandenes Personal des Partners betreut werden sollen, können sich Probleme ergeben. So muss dieser fortlaufend um kompetente Kräfte bemüht sein um die Anforderungen des Auftraggebers zu decken. Auch müssen das Personal des Outsourcingnehmers die Systeme des auslagernden Kunden kennen oder darin geschult werden. Bei Führungskräften ist wiederum auf vorhandene Erfahrungen im Management der komplexen Beziehung zwischen den Unternehmen zu achten.

Unsicherheiten bei der Ausgestaltung: Die Entwicklung und der Betrieb von IT ist immer mit einer gewissen Unsicherheit verbunden. Unternehmen sind sich ihrer Bedürfnisse nicht immer sicher, neue Technologien bergen technologische und finanzielle Risiken, Geschäftsanforderungen ändern sich und die Implementierung von Systemen bringt nicht selten Überraschungen mit sich. Projekte mit zu engen Zeit- und Budgetrestriktionen oder der Ablehnung von Änderungen in der Spezifikation können zu Lösungen führen, die an der eigentlichen Problematik vorbei entwickelt wurden. Unternehmen sollten IT-Outsourcing-Verträge mit einer zu langen Laufzeit vermeiden und stattdessen auf kurzweilige Verträge setzen. Zudem helfen jährliche Überprüfungen der Ziele, der Umsetzung dieser und der eingesetzten Mittel bei der Anpassung der Partnerschaft. Eine nicht zu starre Vertragsgestaltung und gegenseitiges Vertrauen sind die Voraussetzungen für eine kontinuierliche Anpassung an neue Gegebenheiten. Diese Formen der Ausgestaltung wirken sich wiederum negativ auf den Preis aus. So wird die gewonnene Flexibilität verhältnismäßig teuer erkauft. Zudem können die Verträge nicht alle Unsicherheiten beseitigen. Jedoch scheint der Weg der erkauften Flexibilität insbesondere bei der sich schnell wandelnden IT sinnvoller zu sein als zu eng festgelegte Verträge und anschließender Unzufriedenheit.

Fehlender Lernprozess: Der organisatorische Lernprozess ist unter anderem durch Anwendungen beeinflusst, da das Management die Bedeutung erst durch die Nutzung erfährt. Anfangs sollten oftmals Prozesse vereinfacht bearbeitet werden können, bis sich herausstellt, dass die anfallenden Informationen eine strategische Dimension besitzen und die weiterentwickelte Anwendung neue Distributions- und Verwaltungsmöglichkeiten schafft. Somit können oftmals erst im Kontext des Geschäftsbetriebs IT-Systeme weiterentwickelt oder der Einsatz ausgedehnt werden. Natürlich können auch strategische Systeme durch externe Partner betrieben und weiterentwickelt werden. Doch ist hierbei darauf zu achten, dass eine Anpassung im Rahmen des Vertrags möglich ist und eben auch geschieht. Nicht selten erlahmt der Lern- und Anpassungsprozess nach einem Outsourcing durch die fehlende Verantwortung und Möglichkeiten der Veränderung. Somit sind flexible Verträge zu schließen, sodass eine Anpassung an das sich schnell wandelnde Geschäft möglich bleibt. Wiederum zeigt sich die Notwendigkeit einer partnerschaftlichen und auf Vertrauen gründenden Partnerschaft.

Gefahren einer Dreiecksbeziehung: Im Rahmen von IT-Outsourcing-Projekten wechselt oftmals ein Teil des IT-Personals zum Outsourcingnehmer oder wird freigestellt. Der zweite Teil, meist deutlich weniger Mitarbeiter, verbleibt beim auslagernden Unternehmen. Dieses Personal soll das strategische IT-Management übernehmen, die Anforderungen des Unternehmens formulieren und die Verbindung zwischen Unternehmen und Outsourcing-Partner aufrecht erhalten. In der klassischen Umgebung besteht nur die Verbindung zwischen der IT-Abteilung und des restlichen Unternehmens. Wenn nun zwei Verbindungen existieren (Unternehmen – IT-Abteilung – Outsourcing-Partner), erschwert dies nicht selten die Kommunikation und führt somit zu Problemen.

Falsche Schwerpunktsetzung: IT-Outsourcing ist untrennbar mit dem Angebot an Dienstleistungen verbunden. So können Unternehmen Betrieb, Entwicklung, Service und Training von IT einkaufen oder auslagern. Deutlich schwieriger auszulagern ist der Einkauf oder die Auslagerung von innovativen Ideen zur Weiterentwicklung der IT. Ein Problem bei der Auslagerung kann die Konzentration auf die Ausgestaltung des Bezugs und nicht auf die eigentliche Frage nach der passenden Lösung sein. Dabei wird das Angebot in den Vordergrund gerückt, obwohl die Nachfrage des Unternehmens nach den passenden Lösungen im Vordergrund stehen sollte. Da dies die Kapazitäten des Managements belegt, wird die IT zur Deckung des Mindestbedarfs abgewertet, anstatt wertsteigernde Innovationen zu entwickeln.

5.2 Öffentliche Verwaltung

Es existieren zahlreiche Beispiele für gescheiterte IT-Projekte in der öffentlichen Verwaltung. Dies betrifft sowohl intern realisierte, als auch per Ausschreibung vergebene Projekte. Bei letzteren sind auch IT-Outsourcing-Projekte betroffen.

Mertens untersucht die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung, welche Rückschlüsse auf Risiken und Probleme ermöglichen: [39]

International: Viele Projekte werden dazu genutzt, bestimmte Politiker, Parteien oder Regierungen öffentlichkeitswirksam positiv darzustellen. Dabei werden Termine an die politischen Prozesse wie zum Beispiel Wahlen angepasst und somit nicht mehr den Anforderungen des Projektmanagements unterworfen. Bei Problemen werden die Projekte nicht zuletzt wegen der eingesetzten Steuermittel von den Medien beachtet. Dies führt nicht nur zu einer Verschleierung der Verantwortlichen gegenüber der Öffentlichkeit, sondern „es wird massiv gelogen“, um die politische Ebene zu schützen. Zeitpläne werden zudem an die Kameralistik angepasst um die Finanzierung zu planen. Ein weiteres politisches Problem sind die verschiedenen Interessen jenseits einer effektiven und effizienten Verwaltung. So stehen beispielsweise die Forderungen nach dem Erhalt von Arbeitsplätzen konsequent umgesetzten Projekten im Weg. Weiterhin sind bei der Planung und Durchführung von Großprojekten aufgrund der spezifischen Anforderungen oftmals nur Konsortien von mehreren Anbietern zur Angebotsabgabe imstande. Diese kooperieren aber nicht zwangsläufig optimal, insbesondere wenn sie innerhalb des Projekts oder bei anderen Projekten in Konkurrenz zueinander stehen. Auch um der Beauftragung für zukünftige Projekte willen, werden die gemeinsamen Bemühungen hintergangen. Ein eher in jüngerer Zeit festgestelltes Problem sind Compliance-Vorschriften. So können persönliche Bekanntschaften der Verantwortlichen sowohl den Verdacht der Vorteilsnahme mit sich bringen, als auch Aufträge verhindern, um den Anschein dieser im Vorhinein zu verhindern.

Deutschland: In den letzten Jahren hat sich die Situation der IT in der öffentlichen Verwaltung bereits sichtlich verbessert. In anderen Ländern werden auch Führungskräfte der öffentlichen Verwaltung verstärkt leistungsbezogen entlohnt, wohingegen dies in der Regel in Deutschland durch gesetzliche Vorgaben nicht möglich ist. In Deutschland besteht zudem ein starker Wunsch nach Rechtssicherheit. Dabei werden Verträge oftmals zu detailliert geschlossen, da sich die öffentliche Verwaltung gegenüber dem Leistungserbringer absichern möchte. Weiterhin stellt auch der komplizierte Föderalismus und die oftmals zu geringen Möglichkeiten für ein Eingreifen übergeordneter föderaler Organisationen ein Problem dar. Der Wettbewerb zwischen externen Anbietern und IT-Organisationen der Verwaltung wird zudem stark verzerrt, zum einen aufgrund fehlender betriebswirtschaftlicher Kennzahlen, zum anderen aber auch durch unterschiedliche Marktbedingungen. So ergeben sich für die öffentlichen IT-Dienstleister zum Beispiel Steuererleichterungen. Alle genannten Besonderheiten, die sich nachfolgend daraus ergebenden Probleme und gemachte Erfahrungen halten manche Anbieter von der weiteren Teilnahme an öffentlichen IT-Projekten ab, da wirtschaftliche Schäden drohen und damit nicht zuletzt auch das Image beeinträchtigt werden kann.

Probleme und Risiken: Mertens beobachtet aufgrund der Besonderheiten verschiedene Auswirkungen: [40]

  • Missverhältnis zwischen Planung und Umsetzung
  • Unterschätzte Komplexität des Projektumfangs
  • Änderungsanforderungen (Change requests)
  • Schwierigkeiten in der Phase der Ausschreibung
  • Negatives Einwirken der Politik
  • Verschleppung der Einsicht von Problemen

Gora nennt überdies weitere: [41]

  • Probleme bei der Definition von Zielen der Politik und der Verwaltung
  • Lange Projektlaufzeiten von teilweise über fünf Jahren
  • Fehlender Planungsprozess unter Einbeziehung gängiger Standards (z.B. IT Infrastructure Library)
  • Deutlich höherer Abstimmungsbedarf in der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Wirtschaft

Der Bundesverband der Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien benennt zudem rechtliche Beschränkungen des IT-Outsourcings in der öffentlichen Verwaltung: [42]

Personal: Beim geplanten Übergang von Personal von einem öffentlichen Arbeitgeber zur Privatwirtschaft treten nicht selten Probleme auf. Die besonderen Arbeitsverträge verhindern eine Restrukturierung mit Abbau von Personal, da dieses häufig praktisch rechtlich nicht zu kündigen ist. Eine Übernahme von Beamten ohne deren ausdrückliches Einverständnis ist ebenfalls nicht möglich.

Datenschutz: Wie bereits in Kapitel 3.2 beschrieben unterliegt die öffentliche Verwaltung besonderen rechtlichen Vorschriften. Ein Outsourcing an einen Dienstleister in Deutschland ist meistens nur in begrenztem Umfang möglich. Eine Verlagerung ins Ausland, also das Offshoring von Leistungen, ist in der Regel ausgeschlossen. Eine Auftragsvergabe zur technischen Unterstützung ohne Zugriff auf personenbezogene Daten in das EU-Ausland kann aber in Einzelfällen möglich sein.

Aufgabenerfüllung und Abhängigkeit vom IT-Dienstleister: Oftmals geäußerte Bedenken gelten der Ausführung hoheitlicher Befugnisse. Es muss immer im Einzelfall geprüft werden, ob die geltenden gesetzlichen Vorschriften eingehalten werden. Insbesondere muss bei der Auslagerung beachtet werden, dass die Kernaufgaben weiterhin in staatlicher Hand verbleiben, wobei komplementäre Aufgaben und Prozesse durchaus ausgelagert werden können. Auch soll verhindert werden, dass die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nur noch mit Hilfe des Dienstleisters durchgeführt werden können. Theoretisch muss die Rückübernahme der Systeme und Prozesse in die öffentliche Organisation möglich bleiben. Sollte dies nicht möglich sein, würde der Dienstleister quasi hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. Praktisch ist dies aber nicht selten der Fall, weil die modernisierten IT-Systeme gar nicht mehr durch die öffentliche Verwaltung administriert werden könnten.

5.3 Vergleich der Risiken und Probleme

Gora vergleicht die unterschiedliche Herangehensweise beim Projektmanagement in der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Wirtschaft: [43]

Strategische Ziele: Projekte in der Wirtschaft starten mit einer strategischen Zielsetzung. Diese leiten sich durch die Unternehmens- und die IT-Strategie ab. Ziel ist eine Umsetzung mit kurzen Vorlaufzeiten. Die Politik benötigt hingegen einen relativ langen Zeitraum um sich ihrer Ziele bewusst zu werden. Dabei müssen sich zahlreiche Organisationen abstimmen. Oftmals fehlt bei politischen Projekten der eindeutige Business Case. Es gilt eher poltitisch gewollte Projekte umzusetzen.

Organisationskultur: Projekte in der Wirtschaft werden immer zielorientiert angegangen. Es gelten eindeutig definierte Prozesse zur Herangehensweise und den Entscheidungswegen, was mit der Pflicht zur Wirtschaftlichkeit begründet ist. In der Verwaltung dagegen herrscht eine eher konsensorientierte Vorgehensweise. Zudem sind Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung auf die Sicherheit der Organisation und der eigenen Person bedacht. Dies hemmt Innovationen, und Entscheidungen werden über längere Zeit aufgeschoben.

Controlling: In der Wirtschaft wird dem Controlling im Bereich IT genauso viel Aufmerksamkeit zuteil, wie dem Controlling in anderen Bereichen. Dabei ist allgemeiner Konsens, dass dieses entscheidend für den Erfolg des Unternehmens ist und somit auch stetig optimiert wird. In der öffentlichen Verwaltung wird ein auf Standards basierendes IT-Controlling sehr selten angewandt, obwohl das Bedürfnis nach Sicherheit eigentlich den Bedarf an Controlling verstärken sollte. Gruppendynamiken fördern jedoch die Anpassung von Informationen, sodass häufig zu wenig Kritik geäußert wird.

Ausstiegsmöglichkeiten: Im Falle von drastischen Problemen, die im Rahmen des Projekts nicht gelöst werden können, versuchen Unternehmen häufig einen raschen Projektabbruch herbeizuführen. Dies gelingt nicht immer, jedoch ist das prinzipielle Bemühen darum erkennbar. Dagegen wird bei öffentlichen Projekten ein Abbruch aus politischen Erwägungen meistens lange Zeit gar nicht in Betracht gezogen. Oftmals dauert die anschließende Abwicklung des Projekts dann noch viel zu lange.

Die möglichen Probleme von Unternehmen beim IT-Outsourcing beziehen sich zu einem großen Teil auf die Ausgestaltung und die Umsetzung der Partnerschaft. Interessant ist, dass die meisten Probleme durch Erfahrungen bei anderen Auslagerungen hinreichend analysiert sind, um sie zu vermeiden. Insbesondere finanzielle und technische Risiken können bei entsprechender Planung und Vorbereitung im voraus vermieden werden. Da bei einer Auslagerung der IT-Infrastruktur diese Leistungen mit überschaubarem Aufwand nach der Laufzeit auch wieder integriert oder an einen anderen Partner abgegeben werden können, besteht eine geringe Abhängigkeit bei Vertragsende. Probleme bereiten aber nicht selten eine unzureichende strategische (IT-)Planung des Outsourcinggebers. Das Management ist sich dabei der eigenen Ziele nicht bewusst, was zwangsläufig zu Schwierigkeiten führt. Personelle und organisatorische Risiken lassen sich dadurch vermeiden, dass die interne IT zusammen mit einem Partner zuerst optimiert wird. Dabei werden mögliche Probleme im Management, beim Personal, sowie bei den Geschäftsprozessen vor der Auslagerung beseitigt.

Anders stellen sich die Risiken in der öffentlichen Verwaltung dar. Hier sind externe Einflussfaktoren zu beachten, die oftmals nicht durch Optimierung und Beratung gelöst werden können. Insbesondere der politische Einfluss in die Planung ergibt schwer zu kalkulierende Risiken auf beiden Seiten. Durch diesen ist eine Projektdurchführung nach rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht möglich. Auf der anderen Seite ist es schwer vorherzusagen, wie sich die Schwierigkeiten in einem konkreten Projekt darstellen könnten. Ein weiteres Problem sind komplizierte organisatorische Strukturen, welche speziell in Deutschland durch den Föderalismus und das Subsidiaritätsprinzip bedingt sind. So ist es schwierig übergreifende Strategien und Governance-Strukturen zu etablieren. Da dies bereits auf die Situation vor dem Outsourcing zutrifft und auch nur durch langwierige politische Prozesse geändert werden könnte, werden Probleme in Kauf genommen. Bei Projekten der öffentlichen Verwaltung wird oftmals eine Auslagerung der bestehenden IT verlangt, wobei dann nach der Übernahme diese modernisiert werden soll. Verbunden mit langen Projektlaufzeiten kommt es dabei häufig zu Problemen. Änderungsanforderungen führen zu Komplikationen in Form von Kostensteigerungen oder Zeitverzug. Gepaart mit der politischen Forderung nach einem reibungslosen Projekt werden Probleme zu spät erkannt und dann nicht ausreichend kommuniziert. Diese Risiken führen zu einer Situation, in der sich teilweise Outsourcing-Unternehmen an Ausschreibungen der öffentlichen Verwaltung nicht mehr beteiligen.

6 Methoden zur erfolgreichen Umsetzung

6.1 Wirtschaft

Um die beschrieben Ziele unter Umgehung der Probleme und Risiken zu erreichen gilt es verschiedene Methoden zur erfolgreichen Umsetzung anzuwenden. Diese beziehen sich sowohl auf die Ausgestaltung der Verträge, als auch das Management der Umsetzung. Gordon und Walsh analysieren diese allgemein für die Wirtschaft und die öffentliche Verwaltung: [44]

Entwicklung von Kriterien zur Bemessung der Leistung: Bei Outsourcing-Vorgängen häufig genannte Probleme sind unvorhergesehene Kosten, nicht erreichte Zielvereinbarungen und Preisänderungen des Outsourcingnehmers. Diese können den Wert des Outsourcing-Vertrags für die beteiligten Partner verringern. Entscheidend ist demnach die Entwicklung von messbaren Kriterien des Erfolgs, zum Beispiel durch Service Level Agreements. Diese können zudem die Erwartungen veranschaulichen und klare Richtlinien und Ziele des Projekts abstecken. In der Realität sind die Kriterien aber nicht einfach aufzustellen. Auch kann es passieren, dass sich die Überwachung der Kriterien als so teuer herausstellt, dass die dadurch angestrebten Einsparungen nicht erreicht werden oder sich die Überwachung als unter dem Schnitt teurer herausstellt, als das Projekt ohne diese umzusetzen. Auch wenn ein konsequentes Projektcontrolling notwendig ist, sollten die Partner darauf nicht als einziges Mittel setzen. Als weitere Möglichkeit zur Festlegung von finanziellen Zielmarken gilt das Benchmarking. Dabei werden durch ein Gremium, bestehend aus Outsourcinggeber und -nehmer, die verschiedenen Vertragsbestandteile am besten jährlich neu bemessen und ein marktkonformer Preis festgelegt. Besser noch ist die Hinzuziehung einer dritten Organisation, welche unabhängig agieren und sich somit bei Meinungsverschiedenheiten besser durchsetzen kann. Dabei kann es natürlich dazu kommen, dass die Renditeziele des Outsourcingnehmers oder die geplanten Kosteneinsparungen des Outsourcinggebers verringert werden. Zumindest können sich beide Parteien aber einer fairen Bemessung der Leistungen sicher sein. Outsourcing-Verträge unterscheiden sich erheblich, womit es schwierig ist, einheitliche Standards festzulegen. Beide Vorgehensweisen, die Festlegung einheitlicher Bemessungsstandards und das Benchmarking garantieren keine faire und ausgeglichene Leistungserbringung und -abrechnung. Doch können beide gemeinsam die Partner vor unvorhergesehen Kostensteigerungen und versteckten Kosten bewahren und damit das Vertrauensverhältnis stärken.

Optimierung der Flexibilität und Kontrolle: Im Vergleich zur ökonomischen und technologischen Entwicklung besitzen die meisten IT-Outsourcing-Verträge eine lange Laufzeit. Somit besitzen Voraussagen zur technischen Entwicklung eine geringe Aussagekraft. Ziel sollte es daher sein, die Flexibilität zu maximieren. Teilweise wird von befragten IT-Managern auch angegeben, dass eine exakte Preisberechnung der Leistung kaum möglich sei. Wie beschrieben ist eines der Hauptziele eines IT-Outsourcing-Vertrages der Zugang zu neuer Technologie. Mangelnde Flexibilität kann dieses Ziel sehr schnell zunichte machen. Auch aufgrund der begrenzten Laufzeit der Verträge sollte zudem eine allzu starke Verflechtung zwischen den Partnern vermieden werden. Es ist nicht unüblich, dass am Ende der Laufzeit der Vertrag neu vergeben wird und dabei ein anderer Dienstleister den Zuschlag erhält. Eine zu starke Abhängigkeit kann dann zu einer problematischen Übergabe der Systeme und Verantwortung führen. Mit einer angemessenen Ausgestaltung der Verträge können die Partner die teilweise divergierenden Ziele effektiver und effizienter erreichen und damit die Partnerschaft für beide Seiten erfolgreich gestalten.

Definieren von Prozess- und Verhandlungsstrategien: Wenn die Entscheidung für ein Outsourcing der IT getroffen ist, sollte das Team, welches die Auswahl und die Verhandlung mit dem Partner durchführt, vielfältig besetzt sein. Dabei sollten IT-Manager, Spezialisten der einzelnen Technikteams und Rechtswissenschaftler mit IT-Hintergrund vertreten sein. Die Vertragsverhandlungen sollten gut strukturiert und organisiert werden. Weiterhin kann es sinnvoll sein, einen eigenen Vertrag zur Anbahnung des Geschäfts aufzusetzen. Dieser ebnet den Weg bis zum Abschluss des Outsourcing-Vertrags.

Erstellen von Abbruchstrategien: Auch wenn in Anbetracht der sich schnell entwickelnden IT kurz laufende Verträge angebracht wären, werden die meisten IT-Outsourcing-Verträge über Zeiträume zwischen fünf und zehn Jahren geschlossen. Die meisten dieser Verträge werden zur Laufzeit nachverhandelt, was Änderungs- und Abbruchstrategien notwendig macht. Es sollte demnach von vornherein angenommen werden, dass der Vertrag zur Laufzeit nachverhandelt wird. Im Falle einer vorzeitigen Auflösung des Vertrags kommt es zu erheblichen Transaktionskosten bei der Übergabe der Systeme. Strategien, Prozesse und Preise einer vorzeitigen Vertragsauflösung sollten deshalb in den Vertrag mitaufgenommen werden. Auch im Falle von wirtschaftlichen Schwierigkeiten einer der beiden Vertragspartner sollten Vorkehrungen getroffen werden. Letztendlich gilt es wieder die Abhängigkeit zu reduzieren.

6.2 Öffentliche Verwaltung

Für IT-Projekte der öffentlichen Verwaltung lassen sich weitere spezifische Handlungsempfehlungen und damit Methoden zur erfolgreichen Umsetzung feststellen: [45]

Grundlegend sollte der Projektumfang realistisch eingeschätzt werden. Dabei müssen mögliche Probleme und Verzögerungen eingeplant werden, um die Umsetzung des Projekts zu erleichtern. Es erscheint sinnvoll, die Projekte in drei Phasen aufzuteilen, die klar voneinander abgegrenzt werden. Der Öffentlichkeit sollten diese drei Phasen dabei ausdrücklich kommuniziert werden. Ein Abbruch des Projekts sollte dabei sowohl technisch, als auch politisch jederzeit möglich sein:

  1. Überführung der politischen Ziele in ein politisches Pflichtenheft, wobei geprüft wird, welche Teile erforderlich und welche optional zu integrieren sind. Dabei sollten bereits drohende Probleme seitens der Politik oder der Gesellschaft (Öffentlichkeit und Medien) eingearbeitet werden. Dies reduziert auch die vielfachen Änderungasanforderungen seitens der öffentlichen Auftraggeber.
  2. Ziel der zweiten Phase ist die Erstellung technischer Pflichtenhefte und Geschäftsprozesse. Die Ausschreibung wird geteilt, indem zuerst eine sogenannte „Funktionalausschreibung“ durchgeführt wird. In dieser sollten ungeklärte Fragen und offene Merkmale explizit kenntlich gemacht werden. Damit werden die möglichen Auftragnehmer der dritten Phase ausdrücklich auf ungelöste Probleme hingewiesen.
  3. In der dritten Phase wird die eigentliche Umsetzung des Projekts ausgeschrieben und der Auftrag vergeben. Eventuell wird vorher festgelegt, dass die drei Phasen von unterschiedlichen Auftragnehmern durchgeführt werden, insbesondere um Interessenskonflikte zu vermeiden.

Die Zusammenarbeit von oftmals technikfremden Beamten und IT-Beratern sollte optimiert werden, indem diese Lücke geschlossen wird. Dazu könnte erfahrenes Personal aus der Wirtschaft ohne Aussicht auf Verbeamtung eingestellt und leistungsbezogen entlohnt werden. Rechtlich ist dies derzeit aber nur schwierig umzusetzen. Andererseits sollte bereits die gesetzgebende Instanz (Parlamente) und die ausführende politische Instanz (Regierung) IT-Berater anhören, um mögliche Probleme bereits in dieser Phase zu erörtern. Zur Absicherung gegen unvollständige Ausschreibungen ist zudem ein sogenanntes „Konditionenkartell“ möglich. Bei diesem verständigen sich die Anbieter auf die Zurückweisung von mangelhaften Ausschreibungen und verhindern damit eine Konkurrenz um Projekte mit absehbaren Problemen. Daneben wäre der politische Prozess zu überdenken, da auch bei IT-Projekten oftmals Abgeordnete oder Regierungsmitglieder die Aufsicht haben. Infolgedessen erscheint eine sachgemäße Prüfung nicht möglich, da die Kompetenz fehlt, Angaben der Projektführung zu hinterfragen. Alternativ könnten verpflichtende parlamentarische Anhörungen von externen Sachverständigen dazu führen, dass ein Projektcontrolling auf politischer Ebene stattfindet.

6.3 Vergleich der Methoden zur erfolgreichen Umsetzung

Generell zeigt sich, dass IT-Outsourcing-Projekte partnerschaftlich gestaltet werden müssen. Anders als zum Beispiel Aufträge zur Entwicklung von Individualsoftware, gilt es bei einer Auslagerung Anpassungen jederzeit zu ermöglichen. Dies setzt einheitliche Standards zur Bemessung und Abrechnung der Leistungen voraus. Die verhältnismäßig lange Laufzeit in einem sich kaum vergleichbar schnell wandelnden Sektor wie der Informationstechnologie bedingt eine flexible Vertragsgestaltung. Auch sollten häufig auftretende Probleme vorher antizipiert und Möglichkeiten zu deren Lösung vereinbart werden. Dies schließt auch Strategien für eine grundlegende Umgestaltung des Vertrags oder dessen Auflösung und Rückabwicklung mit ein.

Die im vorherigen Kapitel genannten Probleme und Risiken bei Projekten der öffentlichen Verwaltung sind nicht nur durch eine grundlegende Reform der Vergabepraxis zu lösen. Insbesondere veraltete Systeme bisher nicht optimierter IT-Umgebungen in Kombination mit zahlreichen offenen Fragen bis zum Vertragsabschluss bedingen neue Formen der Ausschreibung. Eine Trennung von Beratung und Outsourcingnehmer würde eine objektive Sicht beider Seiten auf die aktuelle Situation und das Vorhaben ermöglichen. Weiterhin sollten die Probleme der organisatorischen Strukturen der öffentlichen Verwaltung besser miteinbezogen werden. Häufig auftretende Konflikte zwischen verschiedenen Abteilungen und Ebenen in der Organisation der öffentlichen Verwaltung führen zu einer Lähmung des Projekts und Konfusion auf Seiten des Outsourcingnehmers. Da die öffentliche Verwaltung oftmals nicht im Stande ist, ihre IT-Landschaft vor der Auslagerung zu modernisieren, erscheint eine Teilung der Projektphasen sinnvoll. Dabei wird die interne IT zuerst mit Partnern modernisiert. Dies kann auch aufgeteilt mit verschiedenen Partnern erfolgen. Wichtig hierbei wäre eine Neuordnung der Organisation und Prozesse. Anschließend könnte die Auslagerung der modernisierten Umgebung in Gänze ausgeschrieben werden. Dies hätte den Vorteil, dass der Prozess der Auslagerung an den in der Wirtschaft angepasst wird und so verschiedene Risiken vermieden werden. Auch eine allgemeine Übernahme von Best practices aus der Wirtschaft ist nicht zu erkennen, was die problematischen und fehlgeschlagenen IT-Projekte der öffentlichen Verwaltung beweisen. Bei der Umsetzung dieser Vorschläge kommt es nicht zuletzt auf die IT-Dienstleister an. Diese müssten stärker auf die öffentliche Verwaltung und insbesondere auch die politische Ebene einwirken, um die Vorgehensweise in zukünftigen Projekten zu ändern.

7 Vergleich der öffentlichen Verwaltung mit der Wirtschaft

Die öffentliche Verwaltung unterschiedet sich in den analysierten Themenkomplexen des IT-Outsourcings von der Wirtschaft. Gemeinsamkeiten und Unterschiede in Bezug auf die Kapitel 3 bis 6 lassen sich zusammenfassend wie folgt darstellen:

Die Wirtschaft als auch die öffentliche Verwaltung teilen die Notwendigkeit zur Modernisierung. Sowohl organisatorische Strukturen und Prozesse, als auch die Informationstechnologie müssen laufend an Veränderungen angepasst werden. Dies ist nicht als ein einmaliger Vorgang, sondern als andauernder Prozess eines strategischen Veränderungsmanagements zu verstehen. Informationstechnologie ist heutzutage nicht als eigener funktionaler Bereich, sondern als integraler Bestandteil der Organisation anzusehen. Sie unterstützt nicht nur bei der Arbeit, sondern ist Bestandteil von Produkten und Dienstleistungen in der Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung. Mitarbeiter sehen moderne Informationstechnologie als integralen Bestandteil ihres privaten Lebens, was auf die Arbeit übertragen wird. Dabei unterscheiden sich die Ansprüche der Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung mittelfristig nicht von denen der Wirtschaft.

Die Wirtschaft hat diesen Umstand erkannt und ihre IT in den letzten Jahren sukzessiv erneuert. Dabei wurde die IT-Infrastruktur modernisiert und neue Möglichkeiten des Internets zur Kommunikation implementiert. Die mobile Arbeit mit Notebooks und Smartphones entwickelt sich dabei von der Ausnahme zum Standard. Die öffentliche Verwaltung hat den Zwang zur technologischen Erneuerung mittlerweile erkannt. Im Zuge der Notwendigkeit einer modernen Verwaltung als Voraussetzung für Themen wie das E-Government, werden auch hier Projekte zur Erneuerung der IT umgesetzt. Dies geschieht oftmals im Rahmen mehrere Jahre andauernder Großprojekte. Derartige Projekte enden nicht selten in weit überzogenen Budgets und Zeitplänen, was unter anderem an den besonderen organisatorischen Strukturen und Prozessen liegt. Diese sind für eine moderne IT-basierte Verwaltung oftmals nicht mehr passend und werden aufgrund politischer Zwänge vor Veränderungen wie einem IT-Outsourcing nur unzureichend überarbeitet. Zudem unterschiedet sich die Ausgangslage vor einer Beauftragung externer Dienstleister essentiell. In der Wirtschaft befindet sich die IT-Landschaft vor einem Outsourcing in der Regel auf einem aktuellen Stand oder wird auf einen solchen gebracht. Erst dann wird eine Auslagerung angegangen. Die öffentliche Veraltung scheint dazu oftmals nicht befähigt. Hier wird eine Auslagerung der bestehenden IT-Umgebung inklusive der nicht mehr zeitgemäßen und damit hinderlichen Strukturen und Prozesse vorgenommen.

Bei der Aufgabe der technologischen Erneuerung eines Unternehmens kann IT-Outsourcing von strategischer Bedeutung sein. Der Dienstleister bietet Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung Wissen und Fähigkeiten für die Modernisierung und den anschließenden Betrieb von IT-Systemen.

Das Ziel einer Auslagerung der IT ist übereinstimmend der Wunsch nach einer auf aktuellem Stand der Technik und vergleichsweise günstig betriebenen IT-Umgebung. Insbesondere auch das Wissen im Bereich der IT-Infrastruktur inklusive Standardsoftware und die damit einhergehende Entlastung der eigenen IT-Abteilung werden von der Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung geteilt. Für Branchen, die nur indirekt mit Informationstechnologie zu tun haben, ist es zudem schwierig, geeignetes IT-Personal zu rekrutieren. Dieses zieht es verständlicherweise zu den Unternehmen mit originärem Schwerpunkt auf Informationstechnologie. Outsourcing kann helfen dieses Problem zu umgehen, indem das Personal durch den Outsourcingnehmer gestellt wird.

Anhand der Ausgangslage lassen sich aber auch bereits Unterschiede in der Zielsetzung erkennen. Die Wirtschaft unternimmt durch die Auslagerung ihrer IT eine weitergehende Optimierung. Dabei sollen Kosten und Ressourcen gespart werden, um sich auf strategische Projekte konzentrieren zu können. Der Transfer von Wissen in das auslagernde Unternehmen und die Unterstützung bei der Abwicklung standardisierter IT-Prozesse hilft zudem bei der Entlastung der eigenen IT-Abteilung. So kann sich diese Projekten widmen, die strategische Bedeutung für das Unternehmen besitzen und Lösungen entwickeln, die integraler Bestandteil der Produkte werden. Die öffentliche Verwaltung hingegen hat bereits Probleme mit der selbständigen Modernisierung der IT-Infrastruktur. Dabei müssen externe Partner sogar zur Konsolidierung von Rechenzentren und dem Ersatz von Desktops und Telefonen herangezogen werden. Im Rahmen einer Auslagerung der IT wird dabei vereinbart, dass der Betrieb der Altsysteme übernommen und diese dann sukzessive erneuert werden. Ziel ist der Betrieb einer modernisierten Umgebung. Eine Reintegration dieser modernisierten IT-Landschaft in die öffentliche Verwaltung ist zwar oftmals vorgesehen, jedoch besitzt diese dann häufig weder die Kapazitäten einer Administration, noch die Fähigkeiten einer Weiterentwicklung der Systeme. So verbleibt die modernisierte Umgebung dann oftmals in der Hand des Outsourcingnehmers.

Trotz der klaren Zielsetzung kann es bei Projekten zu ernsthaften Problemen kommen. Die eingehende Analyse der spezifischen Risiken ist insofern unabdingbar, als dass dadurch Probleme vermieden und im Bedarfsfall gelöst werden können.

Wirtschaft und öffentliche Verwaltung teilen ähnliche Risiken in Bezug auf Planung und Umsetzung der Partnerschaft. Insbesondere falsche Erwartungen an die Fähigkeiten des Outsourcingnehmers können zu Frustration führen. Auch nicht erwartete Kostensteigerungen und personelle Probleme, wie ein schlechtes Management oder unerfahrene Mitarbeiter, können Outsourcing-Projekte scheitern lassen. Insbesondere bei unerfahrenem Personal auf Seiten der auslagernden Organisation sind Probleme vorprogrammiert. Fehler werden immer gemacht, nur ist dabei entscheidend, ob beide Seiten die Fähigkeit besitzen, diese zu erkennen und gemeinsam zu lösen. Insbesondere bei gescheiterten Projekten der Wirtschaft lässt sich erkennen, dass IT-Personal mit Erfahrung im Management einer Dreiecksbeziehung nicht nur sinnvoll, sondern unabdingbar ist.

Projekte in der Wirtschaft verlaufen in der Regel nicht frei von Risiken, die aber erkannt und anschließend reduziert werden. Methoden und Regeln zur Lösung dieser müssen festgelegt werden. Solange das Verhältnis von Outsourcinggeber und -nehmer partnerschaftlich gestaltet wird, ist ein Erfolg wahrscheinlich. In der öffentlichen Verwaltung treten dagegen regelmäßig Probleme auf, die Pläne zeitlich und finanziell weit überdehnen. Oftmals werden die Projekte aber weitergeführt, weil Abbruch und Rückabwicklung der Vereinbarung mit erheblichen Vertragsstrafen verbunden und zudem gegenüber der Öffentlichkeit ein Eingeständnis des Scheiterns wären. Die Strukturen und Prozesse der öffentlichen Verwaltung in Kombination mit politischem Einfluss sind die Hauptursachen für Probleme. Hinzu kommen oftmals unvollständige Ausschreibungen und Auftragnehmer, die sich der Probleme öffentlicher IT-Projekte nicht bewusst sind. Anstatt auf die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung einzugehen, wird versucht die Projekte ähnlich wie mit Partnern aus der Wirtschaft zu realisieren. Nach gescheiterten Projekten nehmen manche Unternehmen dann Abstand von der weiteren Beteiligung an öffentlichen Ausschreibungen. Da sich die öffentliche Verwaltung aber auch der Probleme vergangener Projekte nicht bewusst wird, werden immer wieder ähnliche Fehler gemacht. Dies trifft allerdings nicht auf alle Organisationen der öffentlichen Verwaltung zu. Auch hier gibt es Projekte, die technisch und wirtschaftlich erfolgreich durchgeführt werden.

Viele allgemeine Empfehlungen zur erfolgreichen Umsetzung von IT-Outsourcing-Projekten gelten sowohl für die Wirtschaft, als auch die öffentliche Verwaltung. Primäres Ziel sollte die partnerschaftliche Gestaltung der Auslagerung und des anschließenden Betriebs sein. Nur in diesem Fall ist gewährleistet, dass bei Problemen schnell und unkompliziert reagiert werden kann. Zudem sollte der Vertrag ausreichend flexibel gestaltet werden. Insbesondere bei der Laufzeit und der Bemessung und Abrechnung der erbrachten Leistungen gilt es die langfristige Kooperation kurzfristigen Renditezielen vorzuziehen. Letztendlich ist das Erstellen von Abbruch- und Rückabwicklungsstrategien unvermeidbar und im Falle von nicht lösbaren Problemen sollten diese angewendet werden.

Dennoch ist es wichtig, auf die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung einzugehen und diese in zukünftigen Projekten zu berücksichtigen. So ist der Einfluss der Politik generell zurückzudrängen. Insbesondere politische Ziele verhindern zum einen eine konsequente Umsetzung, zum anderen den Abbruch von Projekten. Auch die Besetzung von politischen Kontrollgremien ist zu überdenken. Dabei wäre es mit geringem Aufwand möglich, Beratungsunternehmen mit der Aufsicht zu betrauen. Mangelhafte Ausschreibungen müssten ebenso konsequent abgelehnt werden wie Projekte mit völlig überzogenen Dimensionen. Eine Stückelung kann für die Outsourcingnehmer durchaus von Vorteil sein. Die von Mertens beschriebene Dreiteilung der Ausschreibungsverfahren ließe zudem besseres Problembewusstsein und realistisches Projektmanagement zu.

Grundsätzlich lässt sich festhalten, dass sich die öffentliche Verwaltung bereits in der Ausgangslage erheblich von der Wirtschaft unterscheidet. Durch das Ziel der Auslagerung von nicht oder nur minimal optimierten IT-Landschaften ist bereits an dieser Stelle eine andere Herangehensweise vonnöten. Die Ziele unterscheiden sich teilweise eklatant. In Kombination mit dem Einfluss der Politik und eines mangelhaften Projektmanagements sind viele Projekte zum Scheitern verurteilt. Die Vermeidung von Angeboten auf öffentliche Ausschreibungen bestimmter Dienstleister lässt zumindest auf dieser Seite ein Problembewusstsein erkennen.

Nicht zuletzt der mangelnde Erfahrungsaustausch der Verwaltung lässt jede öffentliche Organisation ihre eigenen Erfahrungen machen.

8 Zusammenfassung und Ausblick

In den letzten Jahren hat die Anzahl gemeinsamer IT-Outsourcing-Projekte der öffentlichen Verwaltung massiv zugenommen. Die Komplexität der Systeme, ob nun IT-Infrastruktur oder Individualsoftware, nimmt laufend zu. Für Verwaltungen sind schon lange nicht mehr alle IT-Bereiche selber zu pflegen und weiterzuentwickeln. Dies trifft nicht nur auf kleinere öffentliche Organisationen, sondern auf Verwaltungsorganisationen aller Größenordnungen zu. Da mit der Anzahl und dem Umfang der Verwaltungsakte auch die Komplexität der verwalteten Systeme steigt, ist die Größe alleine kein Kriterium mehr. Die Fähigkeit des organisatorischen Wandels, der auch zum innovativen Einsatz von Informationstechnologie führt, ist ausschlaggebend für eine moderne Verwaltung. Die Wirtschaft zeigt, wie Unternehmen jeder Größe diese Befähigung besitzen und damit Informationstechnologie für die strategische Weiterentwicklung des Geschäfts nutzen.

Wandel und Optimierung in der IT kann unter Umständen besser und schneller durch ein Outsourcing herbeigeführt werden. Diese Arbeit zeigt die Gemeinsamkeiten und Unterschiede bei IT-Outsourcing-Projekten der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Wirtschaft. Dabei werden bereits in der Ausgangslage eklatante Unterschiede herausgearbeitet. Die öffentliche Verwaltung arbeitet oftmals mit älteren Systemen. Dazu kommt häufig eine fragmentierte IT-Landschaft, in der wenig standardisiert, dafür aber viele Einzelsysteme hinzugefügt wurden. Der strategische Einsatz, zum Beispiel im Rahmen von E-Government-Projekten läuft sehr langsam an. Es bestehen zwar Pilotprojekte, doch ist eine breite Modernisierung bislang ausgeblieben. Dies hat aber auch nicht zuletzt mit den strengen Verwaltungsvorschriften der öffentlichen Verwaltung zu tun, die die Nutzung bestimmter neuer Technologien gänzlich verhindert.

Aus den unterschiedlichen Rahmenbedingungen werden demnach auch andere Ziele für ein IT-Outsourcing abgeleitet. Die Wirtschaft betreibt ein Outsourcing der IT zur Konzentration auf das Kerngeschäft. In diesem Rahmen soll IT nicht nur unterstützen, sondern Bestandteil der Produkte und Dienstleistungen werden. Die öffentliche Verwaltung hingegen nutzt die Auslagerung eher aus operativen Gründen. Durch das fehlende Wissen kann eine Modernisierung oftmals nicht in Eigenregie durchgeführt werden. Vielmehr wird ein Outsourcing dazu genutzt, die Systemlandschaft erst einmal auf einen aktuellen Stand zu bringen. Auch die finanziellen Ziele unterscheiden sich. Während die Wirtschaft eine Variabilisierung und Senkung der Ausgaben wünscht, lagert die öffentliche Verwaltung mit dem Ziel aus, gleichmäßige Kosten in den jährlichen Haushalt einzuplanen und so politischen Druck bei anstehenden Investitionen zu verringern. Dazu kommen teilweise ausschließlich durch die Politik realisierbare Ziele wie die Schaffung von Arbeitsplätzen. Sowohl die Wirtschaft, als auch die öffentliche Verwaltung teilen das Ziel einer Kostensenkung.

In der Untersuchung zeigt sich, dass die unterschiedlichen Risiken und daraus resultierenden Probleme in der Partnerschaft zu schwerwiegenden Problemen führen können. Insbesondere in der öffentlichen Verwaltung fällt der hohe Anteil an Projekten mit deutlich überzogenem Budget oder Zeitplan auf. Mit dem Auftreten von Problemen in der Partnerschaft von öffentlicher Verwaltung mit privaten IT-Dienstleistern beharren beide Seiten oftmals auf ihrem Standpunkt, anstatt gemeinsam an einer Lösung zu arbeiten. In der öffentlichen Verwaltung kommen, neben bekannten Risiken wie sie auch in der Wirtschaft auftreten, spezifische hinzu. Insbesondere zeigen sich unpassende organisatorische Prozesse als großes Problem auf dem Weg zu einem partnerschaftlichen Outsourcing-Verhältnis. Die in Deutschland anzutreffenden föderalen Strukturen wirken einer Effizienzsteigerung massiv entgegen. Diese zu verändern sollte eigentlich die erste Maßnahme darstellen, stattdessen werden IT-Projekte jedoch ohne diesen Schritt gestartet. Dazu kommt das Einwirken der Politik auf das Vorhaben auf operativer Ebene, sodass die Verwaltungsorganisation sich oftmals nicht für die sinnvollste Vorgehensweise entscheiden kann.

Aufgrund der erweiterten potenziellen Risiken und daraus resultierenden Problemen in der öffentlichen Verwaltung ergibt sich auch eine differenzierte Umsetzungsstrategie. Prinzipiell wäre eine Reform der problematischen organisatorischen Strukturen erstrebenswert. Da dies aber oftmals nicht umzusetzen ist, muss der Prozess der Ausschreibung angepasst werden. Dabei kann eine Gliederung in drei Phasen angewendet werden, die zwar die Probleme nicht löst, das Verfahren aber daran anpasst. Dazu müssten die IT-Dienstleister aber politischen Druck ausüben, was letztendlich auch in ihrem Interesse wäre. Bisher ist eine Veränderung nicht zu erkennen. Politischer Einfluss in das Tagesgeschäft der öffentlichen Verwaltung, viele Änderungsanforderungen in laufenden Projekten und eine mangelnde Einsicht der Verantwortlichen lassen höchst problematische Konstellationen zu.

Auch in Zukunft wird die öffentliche Verwaltung IT-Outsourcing zur grundlegenden Modernisierung ihrer Systeme nutzen. Der Erfolg zukünftiger Projekte lässt sich nicht vorhersagen. Es ist jedoch zu erwarten, dass die öffentliche Verwaltung keine grundlegende Reformen durchführt und auch in Zukunft weitere IT-Outsourcing-Projekte mit Problemen behaftet sein werden. Mangelhafte Ausschreibungen mit anschließend schlecht koordinierter Projektdurchführung garantieren keinen Erfolg. Informationstechnologie ist ein sich immer schneller wandelndes Feld, sodass die Annahme einer einmaligen Modernisierung nicht zutrifft. Im Falle eines Outsourcings modernisiert im besten Fall der Dienstleister die übernommenen Systeme kontinuierlich. Dieser Vorteil ist gerade von der öffentlichen Verwaltung zu nutzen.

Trotz der massiven Kritik lässt sich ein positiver Trend erkennen. Insbesondere größere öffentliche Organisationen lernen aus ihren Fehlern und schaffen damit die Trendwende. Zudem zeigt sich, dass der stattfindende Generationenwechsel im IT-Management dabei hilft, die Projekte besser zu planen und zielorientiert abzuschließen. Für kleinere Organisationen wäre eine deutlich stärkere Vernetzung hilfreich, sodass auf Erfahrungen zurückgegriffen werden kann. Eine zeitweise Einstellung von Personal von IT-Dienstleistern würde zudem den Austausch von Wissen und Fähigkeiten zwischen der öffentlichen Verwaltung und der Wirtschaft verbessern.

Fußnoten

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Literaturverzeichnis

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